大法官解釋 釋字第781號 |
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| 公佈日期：2019/08/23 |
| 解釋爭點 |
| 陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？ |
| 6.多數意見要求「相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金」。所稱無論是「儘速」、「達一定百分比」或「適時」，語意均具彈性，讓相關機關對退休俸、贍養金及遺屬年金之調整要件與時機，保有判斷或裁量空間，可見實際主導權仍操諸政治部門。蓋這類事項本適合由政治部門決定，司法部門不宜置喙；多數意見採取此等說法，乃不得不然。事實上，系爭條例第59條已規定：「本條例修正施行後，行政院應會同考試院建立年金制度監控機制，五年內檢討制度設計與財務永續發展，之後定期檢討。」系爭條例施行細則第48條第1項更明定：「本條例第三十九條所定退伍除役人員或遺族所領退休俸、贍養金或遺屬年金給付金額之調整機制，應於中央主計機關發布之消費者物價指數累計成長率達正、負百分之五時，或至少每四年，由國防部組成專業評估小組，綜合考量國家整體財政狀況、經濟成長率、人口成長率與平均餘命，及退撫基金準備率與其財務投資績效後，擬具評估報告或調整方案後，由行政院會同考試院核定公告。」上開規定顯示，系爭條例本身及其授權訂定之施行細則，業有相關機制之設計。相關機關早就體認，系爭條例第39條第1項前段規定雖然表面上係授權政府「得」調整退休俸、贍養金及遺屬年金，其實是課以政府於一定條件下「應」予調整之義務與責任。職是之故，多數意見不免受畫蛇添足之譏。 7.退除給與是否調整？何時調整？事涉複雜而專業之財政、經濟及社會政策，較適合由政治部門綜合考量各種因素後決定之，司法部門不宜輕易介入，乃至越俎代庖。而且，政治部門之決定，或有當與不當問題，但尚不會因此即生合憲與否問題。 8.最後，對於系爭條例第39條第1項前段規定之合憲性，聲請人本未爭執，多數意見係以該規定與系爭條例第26條具有重要關聯性為由，一併納入審查範圍。就此，多數意見顯然採取司法積極主義立場，主動介入政治部門之決斷。惟年金制度屬高度政策形成之領域，違憲審查機關進行有關審查時，允宜保持謙抑態度，對具民主正當性之政治部門之決斷，多予尊重，儘量避免從事憲法判斷，更遑論為違憲之解釋。詎知多數意見非但不避諱「訴外裁判」之嫌，且積極挑戰政治部門之決斷，質疑其合憲性，不免有欠穩健，實非允當。 三、信賴保護原則於立法上之運用問題 關於信賴保護原則及比例原則之運用，本號解釋承襲釋字第525號及第717號解釋意旨，於解釋理由書中有如下一段原則性論述：「信賴保護原則所追求之法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生之改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」 依通說見解，基於法治國原則，信賴保護原則不僅為行政法原則（行政程序法第8條參照），而且是憲法原則。惟立法與行政有異，信賴保護原則適用於立法時，另有不同之考量。蓋法律必須與時俱進，當社會環境變化，法律隨之變動，乃理所當然之事。國會作為民意機關，配合民意而立法，更是民主原則之必然要求。是法律之制定、修正與廢止經常發生，屬立憲民主國家之常態；期待法律永久不變，有悖常理。有鑑於此，信賴保護原則在立法上之適用，自始受到民主之制約，與在行政上之適用比較，其條件及範圍應受較嚴格之限制，以免阻礙進步、傷害民主。本席認為，唯當立法恣意時，始有信賴保護原則之適用，庶幾民主與法治得以兼顧。前揭本號解釋理由書之論述，強調信賴保護原則與民主之調和，值得肯定。惟其僅針對授予人民權益而未定有施行期間之法規，應如何適用信賴保護原則有所說明，而尚未全面就立法時信賴保護原則之適用條件及範圍加以釋示。又法規「變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段」等語，顯屬比例原則之闡述，未必與信賴保護原則有直接關聯。 關於信賴保護原則在系爭條例上之適用，多數意見主張：「查86年服役條例有關退除給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例修正公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退除給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」本席認為，此等見解蘊含下列疑點： 1.退撫新制採「共同儲金制（共同提撥制）」，由於自始立法設計欠周，提撥費率不足，背離收支平衡原則，故退撫基金之潛藏負債逐增，若不即時修改法律，調整制度，終將入不敷出，出現財務危機，乃至土崩瓦解。有鑑於此，國家非進行退撫法制之改革不可，而為開源節流，其藉新法之規定提高個人撥繳費用，調降退除給與，以為因應，當非受規範對象所不能預見。是舊法可否作為信賴基礎，非無疑問。 2.縱使承認舊法可作為信賴基礎，仍須受規範對象已有信賴表現，始能主張信賴保護原則之適用。信賴表現之有無，乃事實問題，可經由查證加以認定。惟多數意見未經查證，逕行認定「受規範對象據此舊法規將領取之退除給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴」，似想當然耳，過於武斷。 3.假設信賴基礎及信賴表現兩要件皆具備，則須進一步確認應受保護之信賴利益為何。本席認為，從事物之性質考量，應受保護或值得受保護之信賴利益，應以退撫制度不會任意廢止，退除給與請求權本身不會被剝奪為限。至退除給與請求權之內容（退除給與金額），特別是超過維持基本生活所需部分，可能受退撫基金之財務狀況或其他因素影響而調整，乃理所當然，自不屬應受保護或值得受保護之信賴利益。 |
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