大法官解釋 釋字第779號 |
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| 公佈日期：2019/07/05 |
| 解釋爭點 |
| 1、土地稅法第39條第2項關於免徵土地增值稅之規定，以及財政部90年11月13日台財稅字第0900457200號函關於非都市土地地目為道之交通用地，無上開免稅規定之適用部分，是否違反憲法第7條保障平等權之規定？ 2、行政院農業委員會90年2月2日（90）農企字第900102896號函關於公路法之公路非屬農業用地範圍，無農業發展條例第37條第1項不課徵土地增值稅之適用部分，是否牴觸憲法第19條租稅法律主義及第23條法律保留原則？ |
| 三、對系爭函二之檢討 系爭函二稱：「查農業發展條例第3條第1項第10款（按：92年2月7日修正為第3條第10款，內容相同）『農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林⋯⋯。（二）供與農業經營不可分離之農舍、⋯⋯：、「農路」、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體⋯⋯。』又同條例施行細則第2條第1項『本條例第3條第1項第10款所稱依法供該款第1目至第3目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：一、本條例⋯⋯。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之林業用地、養殖用地、⋯⋯及「供農路使用之道地目土地」（按：94年6月10日該項條次改列為第2條，內容修正為「供農路使用之土地」），或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。⋯⋯。』準此規定，『與農業經營不可分離、供農路使用之道地目土地』應即符合農業用地定義之要件；至其用地編定類別似不在限制之列。是以非都市土地『供農路使用之道地目土地』雖依法編定為『交通用地』，仍應屬農業用地之範圍，而有農業發展條例第37條及第38條之適用。惟依公路法所定義之公路，包括國道、省道、縣道、鄉道及專用公路，則仍不在適用之列。」 其內容可得討論如下： （一）系爭函二稱只要符合「與農業經營不可分離、供農路使用之『道地目』土地」（按92年2月7日修正發布之農業發展條例施行細則第2條增加了「供農路使用之道地目土地」之要件），亦即農路可為道地目土地，故「農路」不限於在農地上自然發展出來供人力、獸力或簡單農機使用之道路，或僅限特定農戶使用之道路，反而已擴張至「道地目之土地」，已可認應具有公眾運輸之功能，在功能上具有公路之性質，而非僅供農用。系爭函二更清楚指明既然是「道」地目用地，在土地編定上即屬交通用地，因此該函進一步澄清「用地編定類別似不在限制之列」。因此進一步結論非都市土地「供農路使用之道地目土地」雖依法編定為「交通用地」，仍應屬農業用地之範圍。故系爭函二之主要功能在於肯認交通用地下，地目為道之道路，仍可能符合農路之定義範圍，因而屬農業用地之範圍。故系爭函二之意旨係為澄清得免課土地增值稅之範圍，該函將其擴張到交通用地。至於編定為交通用地，且地目為道之農路，與公路有何差別，該函並未提出說明。 （二）然而關鍵在於系爭函二最後一句但書「惟依公路法所定義公路⋯⋯則仍不在適用之列」，將公路法所定義之公路與農路作一刀切之截然劃分，如此區隔則產生下列問題： 本函既然已認定「農路」可能為交通用地中地目為道之土地，但在此定義下所開設之道路與公路法下之公路，有何差別，實難以理解。系爭函二既認定其仍屬農路之範圍，但卻又在但書排除公路法所定義之公路，排除了兼具二者功能之公路，對人民而言，其私有土地被開發成為公路法定義下之公路而未被徵收，兼具農業使用之功能，又未獲免徵土地增值稅之優惠，可謂雙重損失。 系爭函二排除兼具大眾運輸與農業使用功能之公路於免課土地增值稅之範圍外，即有違公平原則。至於兼具農產運輸與大眾運輸功能之道路，應否納入公路法，而由交通部管理，或將其定位為農路而由農委會管理，僅為行政管理之權責分配問題，並不因此而具有區隔是否免徵土地增值稅之正當理由。 四、結語 特定農業區內之公路，若係由政府興建在人民所有之土地上，而未辦理土地徵收者，人民提供土地以供公眾運輸已作了特別犧牲，若該公路除了供公眾運輸之外，另具有農產及生產資材運輸之功能，即同時兼具農路之性質者，亦無理由不得與不具大眾運輸功能之農路，同樣享受免徵土地增值稅之待遇，否則讓免費提供土地供道路使用，公益程度較高之公路反而不能享受免稅之待遇，即為未具合理理由之差別待遇，有違公平原則。另外相關法律對於「農路」並未加以清楚定義，與公路法上公路有何異同，致生適用上之疑義，相關機關亦應檢討修正。 【註腳】 [1] 僅供特定農戶使用而不對大眾開放之農用道路是否可稱為農路，未見法規加以定義，但本席認為依目前之定義，農路應包括可供不特定人使用之道路及供特定農戶使用道路。 |
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