大法官解釋 釋字第776號 |
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| 公佈日期：2019/04/12 |
| 解釋爭點 |
| 內政部台（78）內營字第727291號函關於建築物申請變更使用，增設停車空間於鄰地空地，並予套繪管制，暨台（80）內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分，二者合併適用之結果，形成對鄰地無期限之套繪管制，是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本席贊同本號解釋，但認本號解釋僅宣示內政部於78年及80年出具的二份函（系爭函一與系爭函二）造成土地所有人無從於與相鄰建物所有人土地使用關係消滅時，申請解除套繪管制，違反憲法保障人民財產權之意旨，而未從制度上全面檢討鄰地套繪管制可能涉及的憲法問題，實有所不足，爰提出協同意見如下： 一、對鄰地空地予以套繪管制不僅有管制期限之問題，尚有違反法律保留之憲法問題 聲請人有塊空地於82年間出租給鄰人，訂立附期限之租賃契約，供鄰人所有建築物當作停車空間使用。聲請人並出具「土地使用權同意書」，由鄰人持以向主管機關（臺中市政府）辦理建物使用執照變更登記，經主管機關准許變更建物使用執照（原地下商場變更用途為公共浴室，並增設7輛室外停車空間於系爭鄰地上），並將聲請人所有的鄰地予以套繪管制（限制系爭土地之使用目的）。 聲請人於90年以租約到期土地另有用途為理由而要求解除該空地之套繪管制，經臺中市政府以「土地使用權同意書」並未載明使用期限為理由駁回，聲請人分別向建物所有權人及臺中市政府提起民事及行政訴訟，均遭駁回確定。聲請人認為，臺中市政府對其空地所施行之「套繪管制」，並無任何法律依據，系爭函一已牴觸法律保留原則，侵害人民之財產權而聲請釋憲。 本號解釋指出，因為78年之系爭函一與80年之系爭函二合併適用之結果，供建築物停車空間使用之相鄰土地，受無期限之套繪管制，而有侵害其受憲法保障之財產權之疑義，故本號解釋認為為符合憲法第15條保障人民財產權之意旨，「鄰地所有人出具土地使用權同意書者，該同意書應許附期限」「主管機關准予變更使用執照，自應發給定有相應期限之變更使用執照，而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制」；「另同意使用土地之關係消滅時（如依法終止土地使用關係等），主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請，廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制」。本號解釋讓受套繪管制之聲請人及處於相同情況的土地所有人有得「解套」之機會。本席贊同本號解釋及其理由，但認就鄰地套繪管制所顯示之憲法問題，並非僅有管制期限問題，而應認現行對鄰地施行之套繪管制並無法律依據，管制措施之效果與執行均缺乏法令規範而違反法律保留，致令對鄰地所有人、建物所有人暨善意第三人之權益均欠缺法律保障，立法機關應檢討並訂定相關法律規範。 二、政府對相鄰空地實施管制所生爭議，當事人無論依民事或行政訴訟均無法獲得救濟，暴露套繪管制措施欠缺法律規範之缺失 聲請人要求解除土地所受套繪管制，對建物所有權人提起民事訴訟，經三審判決敗訴確定。聲請人另外對臺中市政府提起行政訴訟，亦經敗訴駁回確定。因解除套繪管制之爭議涉及建物所有權人與聲請人間之租賃關係，另涉及臺中市政府依據「土地使用權同意書」准許變更建物之使用執照之行政處分，以及對聲請人所有之鄰地進行套繪管制之行政處分，涉及公、私法交織之多重法律關係。民事法院判決著眼於套繪管制是行政機關之行為，民事法院判決理由包括「且系爭土地遭套繪管制非被上訴人（指建物所有人）之行為所致」，「本質乃係一公法關係，而不具有私法上之權利義務關係」等，而駁回聲請人之請求；而行政法院判決則著眼於套繪管制是基於雙方間之使用同意書未附期限，作為駁回聲請人之請求之理由之一[1]，致令聲請人於兩種訴訟程序均落空。 民事法院和行政法院之判決均是依法論法，不能認為法院間有互相推諉、循環判斷之情事，而應認為爭議之緣起是因為行政機關僅以系爭函一作為依據，即對鄰地實施套繪管制，且對套繪管制缺乏相關法律規定以及其他之配套規定，包括套繪管制之效力、如何解除該管制之規定等，均付之闕如，導致實務上除非建物所有人願意申請廢止其使用執照，從而解除鄰地之套繪管制，鄰地所有人無從申請解除自己土地所受之管制，此為當事人窮盡行政與司法之途徑皆無法解除土地所受套繪管制之主要原因。在缺乏相關法律規範之保障下，聲請人宛如處於荒野之中而求救無門，最後的憑藉唯有聲請釋憲。 三、「套繪管制」之效果及解除管制之方法等均未經法律或法律明確授權之命令明定，違反法律保留，對人民權利之保護規範不足 地方政府以系爭函一以及相鄰空地所有人出具之「土地使用權同意書」作為「套繪管制」之基礎，系爭函一允許「增設停車空間設置於鄰地空地」，係因「套繪管制無重複使用之虞」。然而何謂「套繪管制」？並未見於任何法律、命令或行政主管機關函釋加以定義解釋。臺中市政府及內政部以建築法第11條[2]所規範建築基地內的「法定空地」之管制，解讀為對相鄰空地之套繪管制之法律基礎[3]，並產生「不得重複作建築使用」之效果。然而對「供建築物停車空間使用之鄰地之套繪管制」，與建築法第11條所規範之對「法定空地」之管制，二者實有不同：（一）法定空地為建築基地之一部分，受較強之管制，為基地所有人所能預期。鄰地所有人出具土地使用權同意書並不能合理預期其土地即受管制。（二）鄰地並非建築基地之一部分，建築技術規則建築設計施工編第59條之1第1項前段規定「停車空間應設置在同一基地內」，而系爭函一允設於基地外之鄰地，即為對建築技術規則作出較寬鬆之例外解釋，並非闡明法規原意之解釋，故建築法第11條非可作為管制相鄰空地之法律依據。 政府提供之「土地使用權同意書」標準格式欄位簡略，僅提到為空地停車而申請建造/雜項執照，而未註明其與相鄰建物變更使用執照間之關係，且未說明出具「土地使用權同意書」即將產生套繪管制之效果，致其管制效果非鄰地所有人可得預期。該標準格式既無期限之欄位，以供聲請人填寫期限，亦未說明未填具期限即產生無限期管制之效果。而當鄰地所有人以租約到期或合法終止租約為由向主管機關請求解除鄰地所受之管制時，在規範不足之情況下，主管機關擬保障鄰地所有人之權益或建物所有人之權益，繫於一念之間。當行政機關之行政處分是依據人民間之私法契約而為，在私法契約發生爭議時，若無法律規定行政機關應採取的立場，行政機關不作為而一昧主張「私法爭議應循司法途徑解決」，其實也就是推託而保障了既存的法律關係，而對主張變動者有所不利，不論主張變動者有無道理。若行政機關平等對待私法契約之雙方當事人，於鄰地所有人主張撤銷其出具之土地使用權同意書或主張該同意書已屆期限時，其實變更使用執照之依據已不存在，行政機關亦可據此廢止建物原核可之變更使用執照，而要求建物所有人「循司法途徑解決」，則現在主張權益受損者即可能為建物所有人。質言之，在規範不足的情況之下，政府機關執法缺乏依據[4]，令其有偏袒之空間，對建物所有人或鄰地所有人均有風險，這顯示規範不足時，法秩序不安定且對人民權利可能造成傷害。 |
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