大法官解釋 釋字第773號 |
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| 公佈日期：2018/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人，依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？ |
| 三、本席意見 按國有財產署為執行土地法第73絛之1第2項至第5項規定之標售等作業，於102年12月7日公布修正之「逾期未辦繼承登記土地及建築改良物標售作業要點」（下稱標售作業要點）第10點前段規定：「依本條第3項規定以繼承人身分主張優先購買權者，由執行機關參酌申請人檢附之相關證明文件及直轄市、縣(市)地政機關檢送之列冊管理專簿，依民法相關規定審認之。」，第11點則規定：「（第1項）本條第3項所稱使用範圍，繼承人或其他共有人使用者，以其實際使用範圍為準。合法使用人使用者，應以登記或契約約定為準；登記或契約約定不明者，依現場實際使用範圍認定；使用範圍有重複時，以物權登記先後順序及物權優於債權之原則認定之。（第2項）前項使用範圍無法認定或有爭議時，執行機關應限期全體主張優先購買權人自行協議或循司法途徑處理，其需辦理複丈、分割者，得由國有財產署代位申請。（第3項）合法使用人檢附與被繼承人所訂之使用權契約書，應經公、認證，如未經公、認證者，由申請人切結『本契約書如有不實致他人受損害者，申請人願負法律上一切責任』」。 系爭標售作業要點前述規定，分別明定「依民法相關規定審認之」、「應以契約約定為準」、「以物權登記先後順序及物權優於債權之原則認定之」、「與被繼承人所訂之使用權契約書」，且認有優先購買權之第三人，係於土地及建築改良物「標售且經得標後」，始得行使優先購買權，即此時已進入準備締結買賣契約之階段，得標人或第三人與國有財產署之間即處於對等之地位。又國有財產署，係以代管私人財產之地位，標售逾期未辦理繼承登記之私有土地或建築改良物。況且，系爭優先購買權有無之判斷於本件實務操作上，在受委託標售之台灣金融資產服務股份有限公司通知原因事件原告補正相關文件時，即已同時告知，如無法補正，應直接向司法機關提起確認優先購買權存在之訴[8]，而非由國有財產署（或其委託之台灣金融資產服務股份有限公司）逕為有無優先購買權之認定。 由是可見，當事人間關於系爭規定之優先購買權所生爭議，顯然屬於民事法律關係，自為私法性質。 其次，普通法院在審理上開請求確認系爭規定之優先購買權存在或不存在之訴時，亦皆認為，主張有優先購買權之人，就其所稱自己與被繼承人間，有其所稱之民法親屬編之親子關係[9]、民法債權編上之使用借貸契約[10]、民法債編之土地使用權買賣契約[11]、民法物權編上之行使地上權意思[12]，民法物權編之房屋事實上處分權[13]，應負舉證責任。 再者，最高行政法院亦有裁判認為，國有財產署依土地法第73條之1標售土地時，主張自己為系爭規定所稱之「繼承人、合法使用人或共有人」而行使優先購買權之人，於國有財產署拒絕時，因涉及私權糾紛，該主張自己為系爭規定所定優先購買權之人，自得以國有財產署及得標人為被告，提起「確認優先購買權存在」之民事訴訟，以求解決該私權爭議。國有財產署已將標售之土地所有權登記予得標人時，該主張自己系爭規定所定優先購買權之人亦可視其所主張「優先購買權」之具體法規範基礎，究竟具有物權法屬性，抑或債權法屬性，而分別請求「塗銷所有權移轉登記」及「國有財產署履行（因行使優先購買權所形成買賣契約之）土地所有權移轉義務」，或「債務不履行及侵權行為損害賠償」，以確保其「優先購買權」之實體法權益[14]。 綜上，不論依系爭標售作業要點之規定，或依普通法院及行政法院之實務操作，系爭規定之優先購買權相關要件及所生效果，均涉及私法法律關係，應依民法有關規定判斷，與公權力之行使無涉，足見主張有優先購買權之人所提起之確認優先購買權存在之訴訟，性質上屬私法關係所生之爭議。（本號解釋理由書第7段參照） 參、到法院的路，何其遙遠 去（106）年12月22日公布之本院釋字第758號解釋，本席曾於協同意見書指出：「訴訟當事人關心者，是迅速、公平的審理，而不是高深、繁瑣的程序，此亦為憲法第16條保障人民訴訟權之核心所在。審判權二元化，目的在精緻審判專業，以提升裁判水準，而非在阻礙人民正當使用法院。法官，不論服務於普通法院或行政法院，皆應深刻體會：與其因自己困惑於審判權歸屬，致人民輾轉於普通法院及行政法院，不如迅速勇敢開啟審理程序，公平作出裁判。因為，勞累奔波的人民已經在吶喊：法官，請給我一條路；而且，請快點！」[15]。 學者評論該號解釋時，亦再三指出，關於普通法院與行政法院審判權之爭議，應從程序利益保護、訴訟經濟、公正程序等程序法原則思考解決方案，務求紛爭一次解決、司法資源有效運用、確保當事人的適時審判請求權及公證程序請求權。而且，民事訴訟法第182條之1第1項但書規定，業已將審判權相對化，並弱化審判權之公益性，允許當事人處分[16]。 事隔一年，又見本號解釋問世，許多無奈，筆墨難以形容。難道事實真是：人民始終在吶喊「到法院的路，何其遙遠！」倘若如是，孰令致之，孰使為之？[17] |
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