大法官解釋 釋字第773號 |
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| 公佈日期：2018/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人，依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 提出 本件所涉爭議，係緣自土地法第73條之1第1項至第3項及第4項之規定。摘要言之，繼承人就其繼承之土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內申請（法條誤用「聲請」一詞；本號解釋理由書尊重法條用語，故於第6段依循法條用語）登記；逾期仍未申請者，得由地政機關予以列冊管理；列冊管理期間為15年，逾期仍未申請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有財產局公開標售；標售土地或建築改良物前應公告30日，合法使用人就其使用範圍有優先購買權；標售所得之價款應於國庫設立專戶儲存，繼承人得依其法定應繼分領取；逾10年無繼承人申請提領該價款者，即歸屬國庫。其中土地法第73條之1第3項前段「依第2項規定標售土地或建築改良物前應公告30日，⋯⋯合法使用人⋯⋯就其使用範圍⋯⋯有優先購買權」之規定（即系爭規定），即為本件審判權爭議所在。 多數意見認為：「就系爭規定所規範之優先購買權之要件而言，判斷主張其為合法使用人者，是否確為合法使用人而有優先購買權，須審究其在法律上有無使用之正當權源，諸如有無物權法上之合法占有權源或債權法上之租賃或借貸等關係。此等爭議所涉者，乃私法法律關係之存否，所生之效果亦僅在確認主張有優先購買權之人得否替代得標人而為買賣契約之買受人。故由系爭規定所規範之優先購買權之要件及所生效果觀之，均涉及私法法律關係而應依民法有關規定判斷，與公權力之行使無涉，足見主張有優先購買權之人所提起之確認優先購買權存在之訴訟，性質上屬私法關係所生之爭議」（見本號解釋理由書第7段）。本席敬表同意。本件與本院前一號解釋（即本院釋字第772號解釋，下稱前案），均為普通法院與行政法院間之審判權爭議，兩者洽可對照；且本件所涉及之土地法第73條之1有關標售繼承土地之規定有違憲疑義，其規範內容亦有諸多違反法理之處。謹提出本理由書，說明如次： 一、就本件與前案之對照而言： （一）前案所涉及之土地使用人申請讓售國有非公用財產類不動產至國有財產署讓售並簽約過程，分為第一階段之「使用人申請讓售時」起至「國有財產署『核准』或『否准』之時」為止之公法關係，以及第二階段之「國有財產署核准後而與使用人訂定讓售契約」時，以及「訂約後之階段」之私法關係。而國有財產署之「核准」或「否准」行為，屬於第一階段之公法關係。 （二）本件情形亦涉及二階段，第一階段為地政機關列冊管理至處理人民財產之行為，此階段為繼承人與國家間之公法關係；第二階段則為拍賣行為，此階段為出賣人與買受人之間之私法關係。合法使用人在系爭規定下之優先購買權，屬於拍賣過程之一環，目的在使優先購買權人得以優先與出賣人成立買賣關係，由「成立買賣關係而言」，其自應為民事爭議；再者「使用人究竟是否符合優先成立買賣關係之條件」之爭議，因須探究其是否「合法使用」，而是否合法使用，又涉及使用人有無民事上之合法權源（諸如合法使用土地之物權或債權關係），由此而言，其亦應為民事爭議。本件爭議確屬私法性質，應由普通法院管轄。 （三）或謂：本件與前案均涉及兩階段；本件須合法使用人主張優先購買，前案須直接使用人申請讓售；本件於所主張者符合要件時即須優先成立買賣契約，前案於申請讓售者符合要件時即須成立讓售契約；本件依相關規定所成立之買賣契約為私法契約，前案所成立之讓售契約亦為私法契約；故兩者在法律要件及效果上，極為類似，似應為相同之認定。 （四）然本席同意多數意見，認為兩案有其本質上差異：形式上而言，前案係在審查財政部國有財產署行政上之「否准」行為是否合法；本件則無行政上「否准」之行為，而係在確認合法使用人是否得與買受人間優先成立買賣關係。故二案之結論自有不同。實質上而言，前案之爭點在於否准行為是否合法；本件爭點，如前所述，則為使用人有無民事上之合法使用權源。無論形式與實質，兩案均無法相互比擬。 二、由憲法層面而言，本件爭議由普通法院民事庭審理，不至於影響土地合法使用人權利之保障。蓋法院依系爭規定所須審理者，為自稱合法使用土地之人有無民事上之合法權源，此種私法上權源之有無，由普通法院民事庭，不但無損於主張優先購買權人之權益，反而因普通法院審理民事事件之專業，而使其審理結果更能正確，而對當事人更有保障。 三、除審判權之問題外，本席認為，土地法第73條之1有關拍賣繼承人土地之規定，在實體上，另涉及有無違反憲法第15條保障人民財產權之疑義。此雖非本件爭議，然有提醒立法者之必要： （一）土地法第73條之1第2項規定，依該條第1項前段（即「土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理」）列冊管理者，其「列冊管理期間為15年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有財產局公開標售」。此條實際上係以公開標售方式，剝奪人民不動產財產權。 （二）本院以往對於國家徵收人民土地，設有諸多嚴格條件，包括徵收前之國家義務（實體上義務，包括徵收必須符合公用或其他公益目的之必要，且應給予合理相當之補償，並儘速發給等要件；程序上義務，例如徵收計畫確定前，國家應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，及辦理徵收時，應嚴格要求國家踐行公告及書面通知之正當法律程序等）及徵收後之國家義務（實體上義務，包括國家在徵收人民土地後，如有喪失正當性之情形時，有義務返還土地予人民；程序上義務，例如國家徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告），均有嚴格之要求（見本席於本院釋字第763號解釋所提出之意見書）。 |
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