大法官解釋 釋字第772號 |
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| 公佈日期：2018/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類之不動產經否准所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 黃瑞明 提出 本席贊成本號解釋之結論，但不同意對聲請解釋系爭決議不予受理之決定，爰提出部分協同部分不同意見如下。 壹、協同意見部分 一、行政機關代表國庫出售公有財產，並非當然屬私法上契約行為，本院釋字第448號解釋不應拘泥於字面而為僵化解讀 系爭決議之決議文並未援引本院釋字第448號解釋，但最高行政法院庭長法官聯席會議於作成系爭決議前，係針對甲、乙兩說加以討論，甲說認應提起行政訴訟救濟，乙說認應提起民事訴訟救濟，表決結果採乙說。乙說引用本院釋字第448號解釋文，行政機關代表國庫出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院於審理相同爭點之案件，而以判決或裁定將案件移送至普通法院審理者，於判決或裁定理由亦多引用釋字第448號解釋[1]。可見釋字第448號解釋確為認應採民事訴訟救濟者之主要依據。本號解釋不採取此見解，故有必要就釋字第448號解釋為何不可採提出說明。本席認為釋字第448號解釋不應解讀為凡是出售或出租公有財產者均非行政處分而屬私法上契約行為，而仍應視其出售或出租原因關係之性質而定。若屬「行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為」而簽訂出租或出售契約，縱然名為出售或出租合約，仍不改變其具公法上之性質。就此，本席認為解讀釋字第448號解釋，應注意下列二點： （一）釋字第448號解釋之解釋標的為二件判例，其中行政法院58年判字第270號判例是針對人民主張租用或優先承購權是否存在之爭議，其爭議屬民法上租用關係或優先承購權是否存在的問題；另一為行政法院61年裁字第159號判例，是對於行政官署將公有土地租給人民之後，主張人民未自任耕作，故撤銷人民之承租權，產生解除租賃契約之爭議，其爭議屬訂定契約後，是否符合解除租賃契約條件之問題。以上二個判例涉及爭議之性質均屬民事爭議。因此釋字第448號解釋標的為優先權之認定以及政府是否有解約理由，如此爭議基本上是依據民法規定而判定，故釋字第448號解釋即據此認應屬普通法院審判。若因有該解釋即認所有行政機關代表國庫出售或出租公有財產均非行政處分，實係對釋字第448號解釋之內容作過度擴張之解讀。 （二）釋字第448號解釋作成於民國87年2月，當時行政訴訟法規定簡單，僅34條，行政訴訟只有一個審級。民國87年10月總統令修正公布行政訴訟法308條，司法院令定自89年7月1日施行故自89年7月1日之後，行政訴訟之制度與理論已作極大改善，與釋字第448號解釋時之時空背景已有很大不同，此於解讀適用釋字第448號解釋時，不應忽略。 二、依系爭規定讓售國有土地是否為國庫行為？ 系爭決議認為相關爭議應提起民事訴訟救濟之理由包括：「（系爭規定）其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量」，就此本號解釋理由已指出「國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使⋯⋯具有強烈之政策色彩，⋯⋯為公權力之行使。」說明依系爭規定讓售國有土地給人民具公法性質。另外系爭決議文主張私法關係之理由為「代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為」，故依系爭規定所為之讓售土地是否為國庫行為亦應探討。依學者之研究，國庫行為分為三種：1、行政輔助行為2、行政營利行為3、行政私法行為[2]。本席認為系爭規定下行政機關所為之讓售不屬於前述二種已極明顯。唯一可能接近的是第三種給付行政，即「國家授予人民利益之行政行為」，但給付行政是國家為照顧或改善一般社會大眾生活，而供給人民水、電；為普及教育而設置學校、博物館，為照顧人民健康而設置醫院等措施[3]，與系爭規定係為出售特定不動產予特定人之行為顯不相符。本件顯非屬此三種國庫行為之一，系爭決議並未說明行政機關依系爭規定讓售國有土地之行為屬何種國庫行為。至於國庫行為是否就有契約自由原則之適用？第、3種國庫行為非常明顯絕無契約自由原則之適用（菸、酒價格豈能輕易漲價；油、電漲價引起多大的政治風波）。至於第1種之行政輔助行為通常應適用政府採購法，難謂有契約自由原則之適用，故系爭決議認為依系爭規定讓售土地屬國庫行為之理由亦難成立。 三、由人民訴訟權保障之觀點，不應將人民依行政法規提出之申請定性為要約 系爭規定僅以一個條文作出原則性之規定，人民依該規定提出讓售國有土地之申請時，申請人身分、得申請讓售土地之範圍，應提出之證明文件為何，均無規定。為此財政部於90年1月11日訂定發布了「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」（下稱注意事項），又於93年9月3日訂定發布了「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」（下稱補充規定）作為人民依系爭規定申請讓售時之審核標準。行政法院將案件移送至普通法院之判決，有主張「上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已」[4]。本席認為如此之定性在實務上將造成申請人之困難。按目前補充規定有6條，各條之下有許多款項，其中第6條共有29款。目前注意事項有16條，其內容包括直接使用人之認定，得讓售國有土地之範圍等，另外依據所申購土地之地點、所坐落的位置等規定主管機關應為之考量。補充規定第4條規定政府對申請人所提出證明文件之認定標準，包括課稅資料得否作為審認之依據（第3條），法院核發之謄本可否採認（第6條），日據時期戶籍謄本應如何審酌（第8條），甚至當地耆老出具之書面證明可否作為證明（第9條及第10條）等。這些認定均屬行政機關依法行政之範疇，須由公權力介入，無法由人民與行政機關單純以締約協商之方式解決。民事法院亦無法就這些爭點以協調之方式達成和解。 林俊廷法官研究審判權歸屬之爭議，指出「程序法上之審判權歸屬問題，應以能否實現人民憲法上訴訟權保障作為重要之判斷基準，而非僅係於實體法上公私法性質如何區別」[5]確為的論。因為系爭規定並未如郵政法第19條或電業法第47條有強制締約之明文規定，故將人民之申請定位為要約，而國有財產署得以契約自由原則拒絕締約，實不利於人民憲法上訴訟權之保障。 |
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