大法官解釋 釋字第767號 |
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| 公佈日期：2018/07/27 |
| 解釋爭點 |
| 藥害救濟法第13條第9款有關常見且可預期之藥物不良反應，不得申請藥害救濟之規定，是否違反法律明確性原則或比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃昭元 提出 [1] 本號解釋認藥害救濟法第13條第9款（下稱系爭規定）有關「常見且可預期之藥物不良反應」不得申請藥害救濟的規定，並不牴觸憲法保障之生存權及健康權，亦不違反法律明確性原則。本席支持上述結論，但對多數意見之部分理由及解釋方法有不同或補充之想法，謹提出協同意見如下。 [2] 藥害救濟制度的定位：有關本案爭議的前提問題應該是藥害救濟制度的定位。對此，多數意見於理由書第3段先援引憲法增修條文第10條第8項，然後說明：「國家所採取保障人民健康與醫療保健之社會福利救濟措施原有多端，⋯⋯爰設置藥害救濟制度，對於受藥害者，於合理範圍內給予適當補償，即其適例」。本席對於上述理由的理解是：我國現行藥害救濟制度是一種社會補償，[1]其性質可說是特別的社會福利救濟措施。 [3] 按本案所涉藥害係因私人行為（使用藥物）所致，而與國家透過法律強制人民接受預防接種所致醫療風險之成因有別。此類醫療風險，依目前科學研究結果，縱可預測必然會出現一定機率的不良反應，但仍難以確定會出現在何人身上及多嚴重，此類風險也無法隨人之意志而轉移，故可說是「已知的不確定」客觀風險。依現行藥害救濟法規定，得請求藥害救濟的事故係以「正當使用合法藥物」且不可歸責於藥物製造或輸入業者、醫師或受害人（參藥害救濟法第13條第1款）之情形為限，故屬無責性的事後補償，而非有責性的賠償。可見藥害救濟制度之立法目的顯然是在「減少」人民在社會生活中所遭受「可能發生但無可歸責的剩餘風險」。多數意見將之定位為社會補償，並認屬於特別的社會福利措施，尚非傳統意義的國家賠償責任或損失補償責任，應屬適當之定位。 [4] 依現行法令，藥物之製造及輸入均需先經國家查驗登記（參藥事法第39條），始得上市使用。由於國家先以許可制度對於藥物風險進行事前預防的管控，如由此立論，或可主張藥害救濟的性質可納入擴大版的國家補償責任（國家對於社會風險進行事前預防之後的事後補償性救濟）。然本號解釋顯然沒有採取這個立場，本席也不認為本院於此時此刻應針對本案類型採取這個立場。至於哪些類型的社會風險（例如環境、交通、食品等不同領域之安全事故），於何種條件下（如國家介入的方式及程度），及於何種範圍內（如補償額度），應（或宜）歸入國家補償責任的範疇，實屬另一更複雜的問題，本號解釋無法也無須在本案即對此項問題，逕為過廣或過早的決定。[2] [5] 憲法上權利：將藥害救濟定位為社會補償，於本案至少有層重要意涵，一與憲法上權利有關，一與審查標準有關。先就憲法上權利而言，如果藥害救濟屬於社會補償，則系爭規定排除聲請人之請求救濟，其所直接限制的權利，應該是具財產價值之給付請求權。然因社會補償屬於無對價性、無責性的特殊福利措施，通常只會是法律上給付請求權，而難以成立憲法上財產權。[3]多數意見逕以生存權及健康權為系爭規定所限制之憲法上權利，且隻字未提財產權，應是有其考量。如與本院釋字第766號解釋相比，後者承認具對價性之社會保險給付請求權應受憲法財產權保障，而本號解釋則未將不具對價性之社會補償給付請求權納入憲法財產權之保障範圍。至少就結論而言，本號解釋並不認為任何具有財產價值之給付請求權，都一律可受憲法財產權保障。這對於釐清憲法財產權之保障範圍，特別是日益增加的各類公法上給付請求權是否均當然受憲法財產權保障，是有值得注意之處，這也是本號解釋所為謹慎但必要的一小步。 [6] 依藥害救濟法第3條第1款及第4條第2項規定，得請求救濟的藥害類型限於死亡、障礙及嚴重疾病三種，本號解釋因此以生存權及健康權作為系爭規定所限制的憲法上權利，這應該是受到本院釋字第670號解釋的影響。[4]惟釋字第670號解釋至少還先以特別犧牲為理論基礎，才進而直接以身體自由作為人民向國家主張冤獄補償請求權的憲法上權利基礎。與之相比，本號解釋既不認為藥害救濟補償請求權屬憲法上財產權，又不認為其屬國家責任，而是在未說明其理論基礎的情形下，逕自承認生存權及健康權為系爭規定限制之憲法上權利，似有法理的跳躍。在結論上，本席並不反對以健康權及生存權內含的生命權為本案所涉之憲法上權利。但在方法上，本席的顧慮是：本非憲法上權利之各種社會補償請求權（如犯罪被害人補償請求權等），是否均得依此路徑，先戴上健康權或生命權之面具，再一一變臉為憲法上權利？特別是本案所涉及的風險來源屬私人行為，而非國家所致，在理論基礎及方法上，實更有謹慎以對的必要。[5]對此，本席再三思考，自認仍尚無穩妥之理論或方法足以有效管控上述「可預期之風險」，只能在此聒噪幾句。 [7] 生存權與健康權之內涵：有關憲法上權利，本號解釋有另一說理不足之處，值得進一步討論。亦即，作為本案憲法上權利之生存權及健康權，其依據、內涵與性質究竟為何？本號解釋所稱之生存權，為憲法第15條明文保障，固無疑義。有疑問者是：在本案，其內涵究僅指防禦權性質的生命權？或兼及社會經濟層面的積極性生存保障？以本案而言，藥害救濟的死亡給付應是在補償已逝的生命損失，而不是在保障既有生命的最低生活品質。故本號解釋所稱生存權，應係指防禦權性質的生命權，而非最低生存保障意義下，具有給付請求權性質的生存權。過去本院在釋字第476號解釋等，也曾以生存權來指稱生命權，本號解釋亦同。至於健康權，本號解釋是繼釋字第753號解釋之後，明白承認健康權為憲法權利的第二號解釋，但這兩號解釋都沒有說明健康權的憲法依據、內涵及性質。以依據而言，如果承認健康權為憲法權利，其屬憲法第22條之非明文權利，應較無爭議。但其內涵及性質為何，仍有待釐清。在本案，如參照衛生福利部依藥害救濟法第4條第2項之授權，所發布之藥害救濟給付標準第5條第1項規定：「申請藥害救濟案件經審議後，可合理認定係因藥品不良反應致嚴重疾病者，給付其至醫療機構診療所支出並具有正式收據之必要醫療費用。⋯⋯」則至少就嚴重疾病給付而言，其所保障的健康權，除防禦權面向外，應該亦具有請求國家透過補助醫療費用，以積極協助病人回復健康狀態的社會權內涵。由於這項積極給付已經由立法者先透過法律予以具體化，在此限度內，本號解釋承認其屬憲法保障之健康權，尚可支持。但就憲法上健康權之完整內涵及性質，特別是其給付請求權性質的部分，本號解釋則未進一步為一般性的完整論述，而留待未來的適當案件再予處理。 |
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