大法官解釋 釋字第767號 |
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| 公佈日期：2018/07/27 |
| 解釋爭點 |
| 藥害救濟法第13條第9款有關常見且可預期之藥物不良反應，不得申請藥害救濟之規定，是否違反法律明確性原則或比例原則？ |
| 二、國家危險責任與健康權 其次一個可以想像的違憲理由是，藥害救濟是國家危險責任的一種，系爭規定將常見可預期的藥害排除於救濟範圍之外，侵害了人民憲法所保障的生命權與健康權。何以排除於國家危險責任範圍之外，就導致侵害生命權與健康權而違憲，是否有道理，需要進一步說明。 按所謂國家危險責任，指當國家行使公權力，採取一定措施，即便其目的在於追求公共利益，乃至保障人民權利，卻不可避免使人民生命、健康或財產等基本權利陷入某種危險境地，無論公務員有無故意過失，一旦人民基本權受害成真，立法者本於國家陷人民於危險境地於先，自當負起結果責任於後的思維，乃創設制度，使國家就人民的損失負起補償責任。天災地變造成核災的損失補償可說是典型的國家危險責任，因核准核能電廠的設立，固然追求公益，但使周遭居民陷於生命、健康或財產於危險境地，則不容否認。同理，藥害救濟也可定性為國家危險責任的一種，因國家核准帶有一定副作用風險，但有療效的藥物上市，即便目的在保護人民的生命與健康，但另方面也置人民生命、健康於一定危險境地，立法者是因國家置人民於險地為先，才要求國家負起補償責任於後。 然則，危險責任迄今為止仍只是發展未臻成熟的一種行政法概念，與前述社會補償責任類似，純粹是學說審酌當前諸多國家責任立法，而逐漸彙整、歸納得出的國家責任類型，其雖然可以上溯憲法保障的基本權為依據，以藥害救濟為例，可以上溯生命與健康權，但是否創設，具體內容為何，立法者依然享有充分政策形成空間。倘若只因核准有療效但對人民生命、健康可能帶來風險的藥物，就要從生命權與健康權直接導出立法者有創設一定內容藥害補償制度的憲法誡命（約略可以稱為基本權的危險責任功能），無異要求國家負有擔保藥物零風險的責任。類此以推，則任何國家積極採取的措施，即使福國利民，只要不能排除對人民基本權可能造成的任何危險，一旦損害成真，國家就負有補償義務。如此一來，勢必產生嚇阻國家採取措施以謀民生福祉的效果，例如導致國家不願再核准有療效但帶有嚴重副作用風險的藥物上市，最後對人民生存權與健康權的保障反而不利。總之，要在基本權當前諸多功能之外，再發展出所謂的基本權危險責任功能，恐還需多想想，做更多的研究與思考。 三、平等權保障 若從社會補償與國家危險責任兩個角度，都無法認為系爭規定違憲，再其次的一個可能性，就是審酌系爭規定排除特定受藥害者不得申請救濟，是否形成不合理的差別待遇，因而違反憲法平等權保障？ 首先，系爭規定係在同樣受有藥害的病人當中，以藥物不良反應屬「常見且可預期」為由，拒絕給予此類受藥害者金錢補償。因此，系爭規定是以藥物不良反應是否屬「常見且可預期」作為分類標準，在同受藥害者之間形成差別待遇，從而落入平等權的審查範疇。至於本案平等權審查應採取何種審查基準，則須視分類標準之樣態及差別待遇所涉及之權利種類與事務領域而定。 （一）系爭規定形成之差別待遇應適用中度審查 在分類標準的態樣方面，系爭規定是以藥物不良反應的常見性、可預期性作為標準，與種族、性別或性傾向等一般習稱的（準）可疑分類無涉。從而，考量到此處較未隱含對弱勢群體之歧視威脅，應無需因這項分類態樣提高審查基準。再者，系爭分類涉及落實醫療保健之社福給付，憲法在這種社會、經濟事項上，給予立法者較大的政策裁量空間，因此釋憲機關於此處亦應適度尊重立法者的選擇。 然而，若考量本案涉及的基本權類型，結論將會略有不同。我國藥害救濟制度的給付範圍，限於產生死亡、障礙或嚴重疾病，換言之，能請求藥害補償者，往往是已經失去生命、或是身、心機能已有重大損傷的病人。系爭分類排除對這類病患的藥害給付，即對其憲法保障的生存權及健康權產生影響。而人民的活存與健康完整性，皆是其能否行使其他基本權利之重要前提，也與人性尊嚴的維護息息相關，因此生存權與健康權應屬重要的基本權，涉及這兩項權利之憲法爭議，審查態度上應趨於嚴格。而本院過去的解釋先例，如釋字第701號解釋等，也於涉及生存權保障之平等權審查時，採取中度審查基準。故系爭規定之差別待遇是否違反平等，大法官亦應審查其立法目的是否為重要公共利益，差別待遇之手段是否經過斟酌選擇而屬較小侵害，而與目的之達成間具有實質關聯性。 （二）系爭規定之目的可認屬重要公共利益 經本院函詢，主管機關主張系爭規定之目的，包括避免因增加徵收金而使藥商不願製造或輸入某些有常見且可預期不良反應但確實具有療效之藥品，或因未調高徵收金導致藥害基金虧損而無從給付[1]。本席認為，避免因成本增加而削弱藥商製造、輸入特定藥物之誘因，雖直接係以藥商私人利益為考量，然高風險、高療效藥品之製造輸入，仍間接涉及人民用藥需求之滿足；藥害救濟制度之存續，亦關乎人民用藥安全的保障，基於憲法增修條文第10條第5項、第8項對國家應促進醫藥發展及國民醫療保健之要求，尚可認為系爭規定目的係在追求重要公共利益。 （三）系爭規定之差別待遇手段尚與目的間具實質關聯 其次，系爭規定就「常見且可預期」之藥物不良反應，不給予藥害給付，與目的間有無實質關聯？探查藥害救濟制度的建立，是透過藥商共同繳交徵收金以分擔風險，使醫、病、藥得以儘速解決藥害糾紛。則對發生率較高之藥物不良反應，排除金錢補償，確實能使相關藥商不至於給付更多徵收金，從而仍有進口、製造該藥物之意願，使特定用藥需求能獲得滿足；也有助於維持藥商風險共同體間的連帶關係，並確保藥害基金財務上的平衡，使藥害救濟制度得以存續。又依本號解釋多數意見，人民於用藥時應可經由專業醫事人員之說明及藥袋、仿單記載，合理預見藥物不良反應屬常見且可預期，則人民亦保有權衡療效與風險的自主決定空間。從而，對此類藥物反應不給予救濟，手段上應尚稱經過選擇且為較小限制，故系爭差別待遇手段與目的之達成間尚可認具有實質關聯。綜上，系爭規定與憲法第7條保障平等權之意旨，尚無牴觸。 四、法律明確性原則 系爭規定有關「常見且可預期之藥物不良反應」之用語是否違反法律明確性原則，是最後一個爭點。根據本院歷來解釋，率皆以法律規定用語是否為「受規範者可以理解」、個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為「一般受規範者所得預見」，以及是否「可經由司法審查加以確認」，作為判斷法律明確與否之準據。且除非法律規定的受規範對象是專業人士，例如醫師法、會計師法的情形，否則法律用語是否「可以理解」、「可得預見」，都以一般人標準，相當於社會通念判斷之。系爭規定是否「可以理解」、「可得預見」，而得以符合法律明確要求，可能因採專業人士標準或一般人標準而異其結論。本席認為此乃系爭規定合憲與否之關鍵。 |
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