大法官解釋 釋字第767號 |
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| 公佈日期：2018/07/27 |
| 解釋爭點 |
| 藥害救濟法第13條第9款有關常見且可預期之藥物不良反應，不得申請藥害救濟之規定，是否違反法律明確性原則或比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許宗力 提出 只要是人，就會生病。假如是我們自己生了病，我們唯一能夠想到的治病方法，就是看醫生吃藥。藥物一般都有副作用，但副作用通常多屬輕微（例如紅腫、嗜睡等），吃藥與否的選擇，我們比較沒有負擔。但有些罹患重病的情形，經國家核准上市的有療效藥物，可能帶有致死、障礙等嚴重副作用，則吃藥與否，病人是否還有選擇？選擇不吃，可能病況加重，最後迎接生命枯竭的到來；選擇吃藥，雖可能救回一命，卻產生嚴重後遺症。此時，病人、家屬該怎麼辦？只能因是出於自主決定，自甘冒風險，怪不得別人，而不得不自己默默吞下苦果？或揭示社會福利國作為憲法基本原則的我國憲法對國家有何指示或要求？這是本號解釋要回應的憲法問題。 本號解釋聲請人因癌症化療期間長期發燒並引發多重細菌感染，經以特定藥物治療導致雙側聽力喪失而停藥。嗣後發燒症狀無法緩解，經主治醫師與聲請人及其家屬討論，仍以間斷性方式繼續用藥，最後聲請人經鑑定為重度聽障及中度肢障。聲請人爰向財團法人藥害救濟基金會申請藥害救濟，經改制前行政院衛生署藥害救濟審議委員會審議，委員會審議意見認為，聲請人雖因使用該藥物聽力受損而數次停用，仍因個案病情而於告知藥物耳毒性副作用後繼續使用；又長期使用該藥物引起耳毒性副作用，依國際標準屬於常見且可預期之藥物不良反應（發生率大於或等於百分之1），遂依據藥害救濟法第13條第9款：「常見且可預期之藥物不良反應，不得申請藥害救濟」之規定（下稱系爭規定），決議聲請人申請不符合藥害救濟之要件，而由行政院衛生署駁回其申請。 聲請人經用盡救濟途徑後，以系爭規定所謂「常見」且「可預期」之概念違反法律明確性原則，其限制人民申請藥害救濟之手段，亦逾越比例原則，侵害人民受憲法第22條規定保障之健康權，向本院聲請解釋。本號解釋多數意見認系爭規定既符合法律明確性原則之要求，也與比例原則無違。本席同意多數意見合憲之結論，惟說理上仍認有值得補充之處，爰提協同意見如下： 本號解釋的原因事實，最令人感到揪心，最難以釋懷的是，既然國家核准有引發常見且可預期，會導致死亡、障礙或重大疾病之強烈不良反應之藥物上市於先，卻又在其後立法建構藥害救濟制度時，刻意將這種藥害排除於救濟範圍之外，而只願意就不常見、沒有預期的藥害給予救濟，乍視下確實很難令人接受，難道發生這種不幸的嚴重藥害，只因為其發生機率是常見，是病患可以預見，而自甘風險，就不值得同情，不需要國家施以援手嗎？這樣的排除難道沒有違憲嗎？ 一、社會補償與社會國原則 系爭規定排除這種重大藥害於救濟範圍之外，首先我們會聯想到的是，它違反了憲法的社會國原則（民生福利國原則，參見釋字第485號解釋）。這是可以理解的，因為藥害救濟可以定性為一種社會補償（soziale Entschädigung），而社會補償的憲法依據就是社會國原則。 按社會補償是行政法上彙整出來的一種國家責任類型，功能在補傳統國家賠償與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，犧牲補償又限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的受害，即使與國家的作為或不作為存有一定因果關係，也未必能獲得賠償或補償。立法者為填補此一漏洞，乃以社會國社會連帶思維作為理論基礎，而創設的新型態的補償責任。藥害救濟之所以定性為社會補償，理由在於，國家批准藥物上市，卻無力排除藥物對人體的不良反應，導致用藥人死亡、障礙或重大疾病，所以病人受害與國家批准藥物之間存有一定因果關係。但因為批准藥物上市係依循療效大於風險的準則，尚難遽指謫其違法，而無從請求國家賠償；另方面病人又不是因追求特定公益目的而遭受的特別犧牲，也無從根據平等原則請求特別犧牲補償。立法者為彌補漏洞而主動創設出此一藥害救濟制度，其理論基礎一般認為就是衡平原則、社會國社會連帶思維。 但即便藥害救濟可定性為社會補償，且社會補償的憲法依據在於社會國原則，不代表系爭規定將常見且可預期會導致死亡、障礙或重大疾病之藥害排除於救濟範圍之外，就一定違反社會國原則。因社會國原則即使不是不具法拘束力的方針規定，但內容抽象，隨時代變遷與社會經濟發展，內容會有不同，且其實踐涉及國家資源的（重）分配，須高度尊重政治部門決定，故是否、何時以何種機制提供給付，以及給付方式、內容、條件、範圍、額度等，仍留給立法者很大政策裁量空間。本院釋字第485號解釋也是基此考量，才特別指出： 「本此（社會福利國）原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。」 據此，可知藥害救濟制度的創設，顯然尚非憲法社會國原則的誡命，既然不是憲法的誡命，就表示設立與否及其所設救濟範圍及要件等等，立法者均有很大的政策裁量空間。因此，立法者設立藥害救濟制度，現階段將救濟範圍侷限於非常見，不可預期之藥害，站在司法者立場，委實難以遽指謫其違背社會國原則。總之，社會國原則不是萬靈丹，有其極限，不宜過高期待，司法者也不是全能者，有其為難之處，必須痛苦承認。 |
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