大法官解釋 釋字第767號 |
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| 公佈日期：2018/07/27 |
| 解釋爭點 |
| 藥害救濟法第13條第9款有關常見且可預期之藥物不良反應，不得申請藥害救濟之規定，是否違反法律明確性原則或比例原則？ |
| [8] 寬鬆審查標準：除了憲法上權利外，本號解釋將藥害救濟定位為社會補償的另一影響是審查標準的放寬。由於社會補償是立法者透過法律所創設的特殊社會福利措施，即使有憲法增修條文第10條8項的政策性目標指引，但立法者就是否創設藥害救濟制度、採何種方式救濟（強制業者參加集體責任險或以特別公課建立基金等）、補償之要件（藥害事故的類型等）及效果（如給付額度）等，原則上應享有相當廣泛的立法形成自由。對於立法者的決定，司法應予尊重，而不應過度介入。此項寬鬆審查標準，不僅應適用於藥害救濟制度（包括系爭規定）內容之審查，亦應適用於相關爭點（如是否違反法律明確性原則）之審查。本號解釋對於系爭規定是否違反比例原則及法律明確性原則，也都採取相對寬鬆的審查標準，本席均予支持。 [9] 法律明確性原則的適用及檢討：本號解釋認為系爭規定所謂「常見且可預期之藥物不良反應」，雖屬不確定法律概念，但不違反法律明確性原則。本席支持上述結論，惟對於法律明確性原則本身之適用範圍及審查標準，有以下補充意見。 [10] 法律明確性原則與正當程序：本院歷來解釋早已承認法律明確性原則是憲法原則，並發展出「可理解、可預期、可確認」三個標準，據以操作法律明確性原則。如果進一步探究為何要求法律需符合明確性原則，本席認為這其實有正當程序的考量，也就是要讓人民可以合理預見「誰」（主體）的什麼「行為」會受到法令之「如何（不利）規範」（效果）。換言之，當國家要侵害人民之權利時，基於正當程序的要求，應事先給予受害人民適當通知（fair notice），一方面可使人民知所措其手足，另方面亦可減少執法機關的恣意執行。如此解讀（透過適當通知讓人民得合理預見），其實和上述三個標準中的「可理解」和「可預期」之綜合意旨相通。 [11] 假使放在上述正當程序的脈絡下，則在給付立法，如本案所涉的藥害救濟法等，或當規範事項涉及人類理性或現有知識之極限，特別是高度不確定的經驗性概念時（如現有科技都難以確定之風險），是否仍應一律要求立法者遵循同等嚴格的法律明確性原則，而不考量受規範的事物領域（如刑罰、行政罰或行政管制等）或權利類型，似有檢討之必要。 [12] 在本院過去解釋中，就法律明確性原則之審查，其實已有區別情形而採取不同審查標準的先例。本院釋字第636號解釋理由書第2段認為： 基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。依本院歷來解釋，法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違（本院釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號、第617號及第623號解釋參照）。又依前開憲法第8條之規定，國家公權力對人民身體自由之限制，於一定限度內，既為憲法保留之範圍，若涉及嚴重拘束人民身體自由而與刑罰無異之法律規定，其法定要件是否符合法律明確性原則，自應受較為嚴格之審查。 故就刑罰與嚴重拘束人身自由之法律要件是否符合法律明確性原則，釋字第636號解釋明示應適用「較為嚴格」之審查標準。如合理理解上述解釋意旨，是可認為法律明確性原則至少有「一般」及「較為嚴格」的兩種審查標準。 [13] 本席呼應許志雄大法官在其協同意見書的類似見解[6]而認為：如果繼續認為法律明確性原則是普遍適用的憲法原則，是有必要區別其適用領域，進一步發展出不同的審查標準，來認定相關法令是否符合法律明確性的要求。在刑法領域，基於罪刑法定主義所內含的罪刑明確原則，其所要求的明確性程度應該最高，司法也應從嚴審查。又如言論自由內容管制的法律，因涉及表意自由的限制，也應從嚴審查，以免造成寒蟬效應。雖然難以窮盡列舉，但至少上述情形是應該從嚴審查的嫌疑類型。至於如本案所涉及的藥害救濟制度之給付要件、範圍及效果等，因涉及國家以法律創設之公法上給付請求權及經驗上難以完全確定的科技風險，既然承認立法者就規範內容有較廣泛之形成自由，則在法律明確性的審查上，自亦應從寬審查。進一步來說，不同領域法律所使用的同一法律概念或用語，也有可能適用不同的審查標準，來審查其是否符合法律明確性原則。例如民法第72條的「善良風俗」可能還不致違反法律明確性原則，但同樣的「善良風俗」如用於刑法或行政法之構成要件，則有可能因從嚴審查而違反法律明確性原則。 [14] 在本案，本席認為應寬鬆審查系爭規定是否符合法律明確性原則，還有一個考量：應以「誰」為標準來判斷法律中的專業用語是否可理解、可預期？就此，向來本院解釋多是以受規範者（通常為一般人民）為標準。但問題在於：很多法律使用的專業用語，往往是需要特定的專業知識才能理解，而不可能只依一般人民的知識或常識，即能理解。其中有涉及各種科學之專業知識者，也有涉及法律專業知識者。後者之例，如民法所稱之「善意」第三人，在法律上指的是「不知情」，但正常的一般人民恐怕都會理解成「善良、好意」。又民法所稱之停止條件，其實是發生或生效條件，一般人恐怕無法理解何以「停止」會是「發生」之意。如真的都要以一般人民是否可理解、可預期為標準，則上述法律規定文字是否即不夠明確？ [15] 本案系爭規定所定的「常見且可預期之藥物不良反應」，則涉及醫學專業知識。由於醫學專業知識的落差，一般人民所理解的「常見」、「可預期」，和醫學專業認定的「常見」、「可預期」，之間必有明顯落差。就「可預期」部分，因涉及藥物是否發生不良反應之機率，對此醫學問題，一般人民通常需仰賴醫師之說明或閱讀藥物仿單、藥袋說明等資訊後，才可能預知特定藥物發生不良反應之可能機率。然而就算知道其發生機率，用藥人民還是無法預期是否真的會發生在用藥者自己身上。[7]又某項可預期的藥物不良反應之出現機率是否屬於「常見」，一般人或會認為至少要達30%、50%等程度才算常見，而非醫學專業、國際歸類定義所認定的「大於或等於1%」即屬常見。因此在本案之類型，如要繼續以一般人民為準，來認定系爭規定是否符合「可理解、可預期」的標準，實有其難以操作的困難。故在類似本案的案件類型，法律明確性原則的審查標準，是有放寬的必要。 |
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