大法官解釋 釋字第756號 |
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| 公佈日期：2017/12/1 |
| 解釋爭點 |
| 1.監獄行刑法第66條是否違反憲法第12條保障之秘密通訊自由？ 2.同法施行細則第82條第1款、第2款及第7款是否逾越母法之授權？ 3.同法施行細則第81條第3項是否違反憲法第23條之法律保留原則及第11條保障之表現自由？ |
| [9] 先就涉及的權利類型而言，獄方如果只是單純檢查而不同時閱讀書信內容，固然不會直接涉及表意自由之限制。故多數意見只以秘密通訊自由為審查依據，尚無太大問題。然獄方之閱讀受刑人書信，是否只是破壞其通訊之秘密，而沒有限制到表意自由？按秘密通訊自由除保障個人通訊之秘密性外，當然也保障具表意成分的通訊本身。對一名通常人而言，如預先知道其書信一定會被他人閱讀，在現實上必然會產生某種程度的自我檢查，而無法暢所欲言，這就是限制言論之寒蟬效應（chilling effect）。就此而言，「閱讀」應該還是會同時限制了發信的受刑人或非受刑人之表意自由，且構成對於通訊（表意）內容之事前審查。如果我國憲法並無第12條，則秘密通訊自由的保障範圍應該會納入第11條的言論自由。既然憲法在第11條之外，另外明定第12條保障表意自由，則兩者之關係如何，即屬解釋論層面所需面對的問題，雖然這基本上可說是法律人的茶壺內漣漪。可惜多數意見對此並沒有進一步釐清，有待他案解釋或學界研究。[9] [10] 再就權利主體而言，秘密通訊自由有一項特徵是一般表意自由所無：「雙方」（或對應的）權利主體。如以書信為例，發信人一旦寄出書信，就會有對應的受信人，發、受信雙方應該都是秘密通訊自由的權利主體，相生相伴。由於秘密通訊自由預設有發、受信之雙方權利主體，因此發信受刑人的相對受信人（如其家屬、朋友等，通常為非受刑人）之秘密通訊自由，往往也會因為受刑人之受到限制，而同受限制。反之，在受刑人為受信方時，現行法令允許監獄長官檢查、閱讀並刪除由獄外之非受刑人所寄發的書信，更是直接限制了發信之非受刑人的秘密通訊自由及表意自由（除非是受刑人寫信給受刑人）。所以在本案並不是只有受刑人的權利受到限制，而是另有許多「人」的類似權利受到相同限制，因此不能只用受刑人為權利主體來審查有關書信檢查規定的合憲性。本號解釋在解釋文第1段、理由書第6、第7及第8段都提及「受刑人及其收發書信之相對人之秘密通訊自由」，正是此意。可惜的是，多數意見在實際審查時，由於採取寬鬆審查標準，對於與受刑人通訊之相對人的秘密通訊自由，往往予以忽略，或完全比照受刑人之待遇處理。用個不太精確的比喻來說，好人寫給壞人的信，其地位與壞人寫的信一樣。並且將對於壞人的種種限制，理所當然地擴張適用於好人身上。本號解釋一方面宣示受刑人原則上亦享有憲法權利，顯係有意打破所謂特別權力關係之桎梏。但在書信審查部分，卻又在無意間另外承認了一個特別權力關係的「普拉斯」（plus）版。 四、審查標準之選擇 [11] 多數意見對有關「檢查」受刑人發受書信之規定，承認「確認有無夾帶違禁品」為正當目的，手段「如不當然影響通訊內容之秘密性」，即與目的之達成「具有合理關聯」；就「閱讀」部分，則承認「達成監獄行刑之目的」為正當目的，惟認「未區分書信種類」及「未斟酌個案情形」之全面閱讀，造成過度之限制，而部分違憲。故就檢查及閱讀所涉及的秘密通訊自由而言，多數意見應都是採取寬鬆審查標準，只要求目的「正當」，手段應具有「合理關聯」。至於就涉及表意自由的「刪除」書信部分之規定，多數意見亦承認監獄行刑法第66條後段明定的「維護監獄紀律」為正當目的，[10]也原則上支持刪除之手段，只是附加「應保留書信全文影本，俟受刑人出獄時發還之」的要求，以符比例原則之要求。本席認為：這也只是寬鬆審查而已。 [12] 惟就管制受刑人投稿之細則第81條規定，多數意見則認系爭限制手段屬於對受刑人言論之事前審查，而改採較為嚴格的中度審查標準，要求其目的須為「重要公益」，且手段與目的之達成間應有「實質關聯」。此與上述有關刪除書信之僅採寬鬆審查標準，顯然有別。 [13] 按本院釋字第744號解釋對於化粧品廣告（商業性言論）之事前審查，明示採取嚴格審查標準。監獄對於受刑人書信及投稿之檢、閱、刪，當然也是一種事前審查。對此本院是否也應採取相同嚴格的審查標準？還是可以放寬？放到多寬？這是本號解釋在方法及理論面上，必須面對的問題。 [14] 多數意見在理由書第13段考量「為達成監獄行刑與管理之目的」，因此未沿用釋字第744號解釋之嚴格審查標準，而改採相當於中度的審查標準，但也沒有降低到最寬鬆的審查標準。 [15] 為何中度，而非嚴格？本席認為多數意見所稱之「為達成監獄行刑與管理之目的」，應是考量監獄之日常管理及運作，具有高度封閉和專業性，比起一般自由開放社會，也更重視內部秩序及安全。因此基於對監獄行政的尊重，調降對其事前審查機制的審查標準。理由固簡，但對此結論，本席仍然支持。 [16] 惟本席要強調的是，多數意見對於細則第81條限制受刑人投稿規定所採之中度審查標準，也應該同時適用於書信檢查規定。監獄對受刑人發受書信之檢查、閱讀及刪除，其限制程度固然有別，但共同構成獄方對於受刑人對外通信及表意內容的事前審查機制，甚至還會涉及對於通信相對人之「非受刑人」的秘密通訊及表意內容之事前審查，不應驟降至如此寬鬆的審查標準。[11] [17] 此外，監獄有其封閉性，其內部管理措施及實況，常不易為外界得知。而受刑人處於空間、資訊、人員均與外界隔離的狀態下，亦難對外尋求及時有效的救濟。封閉常為濫權的溫床，隔離則與歧視互為因果。受刑人在失去人身自由的情形下，對外通信及投稿等言論表達，已經是他們發抒鬱悶、維持身心平衡、甚至尋求救濟的少數管道（其他管道如面會家人等）。如果說人身自由的限制像是綑綁受刑人的手腳，則通訊及言論自由的事前審查就好比是將受刑人的嘴唇縫起來，不讓其出聲。這已經不是單純的「國家基於刑罰權之刑事執行之一環，並未創設新的規制效果」，而可能是刑上加罰。法院對於此種通訊及言論自由的事前審查機制，仍應保持適當的監督，以免監獄過度濫權。 [18] 依本席所見所聞，我國監獄實務對於受刑人對外通信及投稿之檢查，應該一直是位在比較嚴苛、恣意、人治的光譜那端，而非相對容忍、開明、法治的一端。戒嚴時期之恣意沒收受刑人之遺書、日記、回憶錄等，固屬過去憾事。[12]即使是民主化後的今日，相關法令對於受刑人對外通信的限制及實踐均仍嚴苛。[13]。以致受刑人之書信常根本無法寄出，而其親友寄給受刑人的書信，寄信人也常難以得知是否及完整送達受刑人收受。在此歷史及現實脈絡下，本院仍應採取中度審查標準，不宜完全放鬆。 [19] 再者，依法務部矯正署訂定之「監獄受刑人違規情節及懲罰參考標準表」規定，「受刑人未經檢查、私發書信或書信內容影響機關聲譽者」，各監獄得處以「一、訓誡。二、停止接見一至三次、三、停止戶外活動一至三日。」的懲罰。[14]換言之，受刑人寄發之書信不僅會因事前審查而被攔阻，甚至還可能因此受到違規之處罰。不僅如此，如受刑人有意舉發監獄人員之不當行為，也有可能會被當成是「書信內容影響機關聲譽」，而受到處罰。法務部矯正署2013年9月13日法矯署安字第10204004330號函說明二： |
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