大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 再就本件聲請釋憲意旨而觀，系爭規定一僅規定土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序。是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人之協議及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為。至於系爭規定二，僅規定需用土地人得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得「地上權」。至於同條例第57條第2項規定土地所有權人因「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時」，得請求需用土地人徵收「土地所有權」。整體觀察系爭規定一及二，及第57條第2項規定，對於土地所有權人之土地，因第3條事業之興辦，致影響其土地開發安全及利用，惟尚未「致不能為相當之使用」時，立法者未就土地所有權人得否請求需用土地人徵收「地上權」而為規定，亦立法不作為，規範不足，與上開憲法保障人民財產權之意旨不符。且相關規定自89年2月2日制定公布迄今，有關機關均未檢討修正，其違反立法義務之立法不作為，持續相當時間，[4]且無正當理由，[5]與若干類似制度（土地徵收條例第57條第2項、土地法第216條第1項、大眾捷運法第19條第3項、共同管道法第14條第2項及獎勵民間參與交通建設條例第19條第2項規定等）比對，本件土地所有權人之保障明顯不周，未賦予土地所有權人請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權之立法不作為，應屬於對人民財產權之保護不足。是多數意見，再度援引本院釋字第737號之解釋審查方法，採「整體觀察」之審查方式。[6]單獨觀察上開系爭規定一或二，或無違憲疑義，惟整體觀察系爭規定一及二，則生規範不足之結果，而與憲法保障人民財產權之意旨有所不符。對此違憲審查結論，本席亦表贊同！ 陸、本件解釋之效力 關於本件解釋之效力，因本件解釋僅係宣告系爭規定一及二規範不足，原有規範，就其原所規範之部分仍屬有效，因此本件解釋乃命有關機關修法填補不足，應於本解釋公布之日起一年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。至於修正土地徵收條例中之何一法條，要屬立法之自由形成。如有關機關逾期未完成修法，為避免原有規範部分亦失其效力，爰宣告有關土地所有人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權之部分，應依本解釋意旨行之。對此多數意見之呼籲立法妥為修法，本席亦表贊同。 【註腳】 [1] 最高行政法院101年度判字第465號判決。 [2] 王服清，〈論財產權特別犧牲損失補償原則在行政救濟之實踐問題—無法律，無補償？〉，《興大法學》第14期，頁84以下參照。 [3] 本院釋字第610號解釋，彭鳳至大法官、徐璧湖大法官共同提出之不同意見書謂：「規範不足，為立法不作為之一種形式，而認定立法不作為違憲，應先確認立法者有憲法上之作為義務。規範不足如已構成權利之過度限制，或雖未構成權利限制，但違反權利之平等保障時，釋憲者均依憲法意旨，宣告此一規範不足之法規整體狀態與憲法意旨不符，並確認立法者有憲法上之作為義務；否則，應分別情形，呼籲立法檢討相關法規之妥當性，或宣告法規整體狀態合憲。至於憲法上之審查基礎，則為與聲請意旨相關之憲法上權利保護規範」，可資參照。 [4] 本院釋字第694號解釋，陳春生大法官、池啟明大法官、黃璽君大法官共同提出之不同意見書謂：「現在學界、實務界則大體承認立法不作為也可能成為司法審查之對象。只是對於立法不作為要比立法作為其成立要件更嚴格，如須有立法義務存在、立法義務之違反須持續相當時間。」可資參照。 [5] 本院釋字第683號解釋，許宗力大法官協同意見書謂：「我們仍非不能直接回溯至法治國之比例原則，將立法不作為所涉及的基本權利侵害嚴重性，與該立法不作為的正當理由，兩相權衡。」可資參照。 [6] 本院釋字第737號解釋，蘇永欽大法官協同意見書謂：「整體觀察兩條文所能滿足的資訊獲知，認定兩條文加在一起對犯罪嫌疑人及其辯護人的資訊獲知請求，所給付者未能達到憲法的最低要求。對加在一起的兩條文作違憲的宣告，當然不包含對任一條文『單獨』的憲法判斷，本解釋既沒有確認刑事訴訟法第33條第1項違憲，也沒有確認第101條第3項違憲」，可資參照。 |
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