大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件聲請人以交通部臺灣區國道高速公路局（下稱高公局）興建北部第二高速公路木柵隧道，未經其同意，穿越其投資興建之某建築工程所在土地之地下，影響其土地開發安全及利用，向高公局請求協議價購及辦理徵收遭拒，聲請人不服，提起行政訴訟，經最高行政法院判決（確定終局判決）駁回上訴確定。[1] 聲請人認確定終局判決所適用之89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地⋯⋯前，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；所有人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」（下稱系爭規定一）等規定，對人民所有之土地因公路穿越致不能為相當之使用，遭受特別犧牲者，既不徵收又未設補償規定，有牴觸憲法疑義，向本院聲請解釋憲法。本院經核與受理要件相符而作成本件解釋。本件解釋針對立法不作為進行違憲審查，至少有下列三項特色： 一、從憲法上權利保護規範，確立立法者憲法上之作為義務：解釋文首揭「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」從憲法位階，闡示憲法保障人民財產權之範圍，創設土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，賦予人民公法上之請求權，從而確立立法者有憲法上之作為義務。 二、宣告立法不作為與憲法意旨不符：解釋文另謂：「89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條⋯⋯第57條第1項規定⋯⋯，未就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權有所規定，與上開意旨不符。」按聲請人聲請釋憲客體係上開條例第11條，本院依職權援引重要關聯性理論，將同條例第57條第1項同列為解釋客體，合併審查，係針對立法不作為，援引本院釋字第737號解釋所採「整體觀察」之審查方法，以進行違憲審查，並整體評價上開二條文為違憲。 三、呼籲立法者檢討修正：本件解釋文末謂：「有關機關應自本解釋公布之日起一年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。逾期未完成修法，土地所有權人得依本解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」就解釋之效力，雖命定期修法，惟如逾期而未完成修法，則依本解釋意旨處理。關於以上審查結論，本席敬表贊同，審議過程中並協力形成可決之多數。茲謹就部分重要爭點，略作補充說明，爰提出本部分協同意見書。 貳、審查客體之範圍 本件解釋人聲請解釋之客體主要係系爭規定一。惟查系爭規定一僅係強調「協議價購先行程序」，屬依土地徵收條例申請徵收之前置程序而已。至於土地所有權人得否請求需用土地人向主管機關申請徵收土地所有權或地上權，則係在土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。⋯⋯」（下稱系爭規定二）過去本院釋憲實務上，諸多解釋採用「重要關聯性」理論，將聲請意旨所未主張或確定終局裁判未適用之法令納入審查。本件解釋多數意見，參酌本院釋字第445號解釋意旨，認為人民聲請解釋憲法之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件「相關聯且必要」之法條內容，而不全以聲請意旨所述或確定終局裁判所適用者為限。如非將聲請解釋以外之其他規定納入解釋，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得「整體觀察」將系爭規定二納為解釋客體。本席深表贊同。 參、本件聲請釋憲之爭議 系爭規定二從需用土地人之立場，規定需用土地人有權於協議不成時，準用徵收規定取得「地上權」。至於被穿越土地上空或地下之土地所有人，是否有權請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，則未規範。 如被穿越土地上空或地下之情形，影響土地所有權之權能嚴重，致不能為相當之使用時，依同條例第57條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」賦予土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收「土地所有權」。 茲生疑義者，需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，需用土地人就需用之空間範圍判斷有誤而未進行協議；或協議不成而故意不申請主管機關徵收，致被穿越者所有權權能受損；或僅影響其土地開發安全及利用，惟尚未「致不能為相當之使用」之程度時，土地所有權人得否請求需用土地人向主管機關申請徵收「地上權」？此乃本件聲請釋憲之關鍵所在。 我國現有法制中，對於「穿越私有土地及其土地改良物，致不能為相當使用時」，人民有權請求需用土地人為相當之補償或徵收土地所有權，已有先例可循，例如：土地法第216條第1項規定：「征收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人，得要求需用土地人為相當補償。」大眾捷運法第19條第3項前段規定：「前二項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後一年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。」共同管道法第14條第2項規定：「前項私有土地因共同管道系統之穿越，致不能為適當使用時，土地所有權人得於施工之日起至完工後一年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。」獎勵民間參與交通建設條例第19條第2項前段規定：「前項土地因交通建設路線之穿越，致不能為相當使用時，土地所有權人得自施工之日起至開始營運後一年內，向主管機關請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕」。 上開規定係賦予土地所有權人有要求相當補償或徵收所有權並補償之權利，至於土地所有權人得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，尚無先例。 肆、憲法保障人民財產權之內涵 關於憲法第15條人民之財產權應予保障，本院諸多解釋一再闡示：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」確保人民對財產自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（本院釋字第400號、第516號、第709號及第732號等解釋參照）。國家因公用或其他公益目的之必要，致人民遭受財產權被剝奪或其權能受限制之損失，國家自應予以補償。 |
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