大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 二、是否適宜將土地徵收條例第11條與第57條第1項整體觀察之問題 本件解釋因聲請人所有之土地地下經高速公路穿越，土地財產權之完整性受到侵害或干預，而創設區分地上權之徵收請求權基礎，此對於憲法保障人民財產權，甚具意義。惟就土地徵收條例第11條及第57條第1項規定觀之，第57條僅係準用同條例徵收規定俾需用土地人取得區分地上權，本件解釋運用所謂整體觀察方法，將第11條一併納入解釋客體，是否妥適，值得再推敲。 土地徵收條例第11條第1項，係規定需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依該條例申請徵收。上開條項之規定，係就申請徵收土地前，原則上須經協議價購或其他方式取得（例如以地易地、設定普通地上權等）。土地徵收條例第57條第1項則明定就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。此係土地徵收條例第11條之特別規定，高速公路之興建，係屬於因興辦同條例第3條規定之事業（此即如交通事業）。之後，如有關取得區分地上權之協議不成，則準用土地法及土地徵收條例等相關徵收程序之規定。此時可能準用前開第11條第1項規定依本條例申請徵收。有關徵收地上權之補償，則準用第57條第4項規定，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關另定地上權徵收補償辦法，例如交通事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法。本件原因案件係因高速公路穿越土地地下，嚴格言之，與土地徵收條例第11條規定無直接關涉，惟因準用徵收程序規定，故應在土地法及土地徵收條例相關規定中，找尋區分地上權徵收請求權之準用依據。因此，本件解釋將僅供準用之土地徵收條例第11條置於同條例第57條第1項之前，以整體觀察方法，認其未就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權有所規定，與憲法保障人民財產權之意旨不符。雖本件聲請人主張類推適用第11條規定，但第11條規定，係有關協議價購及申請徵收程序相關規定，如將該條規定作為區分地上權請求權基礎，逕將之納入整體解釋之客體，似過度擴張該條之規範功能，亦不符第11條之規範意旨及目的。是本件解釋以該條與第57條第1項規定整體觀察，指摘其與憲法保障人民財產權之意旨不符，似有過苛之嫌。 三、區分地上權徵收請求權消滅時效之期間及起算 本件解釋以相關聯且必要將土地徵收條例第57條第1項規定納入解釋範圍，創設新的區分地上權徵收請求權。除此之外，另又諭知為維護法之安定性，土地所有權人雖依本解釋意旨享有請求徵收區分地上權之憲法上權利，但仍應於一定期限內行使。有關機關於修正上開規定時，除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內，行使上開請求權外，並規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。此為求公平並兼顧聲請人之利益，固可見其用心。 以上解釋，類似於民法第197條第1項[14]（另參照民法第1146條第2項）之特別時效規定，與民法一般時效規定（參照第125條以下）有所不同。唯其時效期間多長，是否準用土地徵收條例第57條第2項一併徵收土地之1年時效期間，或應準用其他消滅時效規定（例如行政程序法第131條或民法有關消滅時效或特別時效規定等）。又其時效期間之開始起算時點為何？究竟採取客觀說、主觀說、合理期待權利人行使請求權說或主客觀折衷說？以上問題，仍有深究之必要。又消滅時效之期間及開始起算要件，因採取主觀或客觀判斷標準之不同，而異其消滅時效之設計。由於區分地上權徵收請求權消滅時效期間之開始起算，因行政程序法未明定，如何解釋，致生疑義。此是否認其係法律發生漏洞，類推適用民法相關規定，或以外國立法例為法理適用，對該公法請求權之時效開始起算點另作解釋，亦值得探究。 一般而言，消滅時效期間，視權利性質之不同，設有一般期間與特別期間。民法採取適中期間，定為15年（民法第125條參照）；但法律所定期間較短者，則依其規定（例如民法第197條）。消滅時效之起算，原則上適用一般性規定，自請求權可行使時起算。以不作為為目的之請求權，自為行為時起算。（第128條參照）若其他特別消滅時效起算之特別規定時（例如第197條規定因侵權行為而生損害賠償請求權消滅時效），則自優先適用該特別規定。[15] 公法請求權之消滅時效，一般規定於行政程序法第131條至第134條，與本件解釋有關者，主要係第131條第1項及第2項規定，公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外[16]，因十年間不行使而消滅。又民法從德國民法之例，請求權為消滅時效之客體，然債權、所有權及其他物權本身，不因時效而消滅。惟公法上之請求權雖可能類推適用民法相關規定，但其罹於時效者， 請求權本身消滅，非僅抗辯事由而已。[17]公法請求權是否經一定期間不行使而消滅，實務上持肯定見解[18]。 本件解釋所創設之區分地上權徵收請求權，係具有財產權性質之公法請求權。此公法上請求權，因時效完成而當然消滅，較無爭議。除法律特別規定外，本件系爭區分地上權徵收請求權人係為人民（即私有土地所有權人），則應適用前開行政程序法規定，以10年為時效期間，而非5年之較短時效期間。 關於公法上請求權消滅時效之起算，因行政程序法或其他行政法未明文規定關於消滅時效之開始起算，存在法律漏洞，可類推適用民法第128條規定，但民法第128條關於消滅時效開始起算判斷標準之見解，不甚一致。有係以權利人可行使請求權之客觀狀態決定（客觀說）[19]，另有以權利人知悉其可行使權利之狀態決定（主觀說）[20]，亦有主張雙重標準說（類似民法第197條）[21]。我國民法通說，有認為係採取嚴格之客觀判斷標準。[22]實務上，最高法院判決亦曾認為權利存在之不知，非屬客觀上法律障礙（例如因戰亂客觀上無從行使請求權），則不能阻止時效之進行。然亦有判決認為求公平，曾採取主觀判斷標準。[23]最高行政法院亦有判決認為行政程序法就公法請求權之時效期間起算規定有法律漏洞，類推適用民法第128條，並採取客觀說作為判斷權利人可行使請求權之狀態。[24] 有關本件解釋新創設之區分地上權徵收請求權消滅時效期間多長，本件解釋認其係屬於立法自由形成之裁量範圍，固可贊同。惟如前所述，有關時效開始起算要件，可能採取主觀說、客觀說或客觀與主觀折衷說等不同論點，就該時效期間或開始起算點而異其法律見解。因此，本件解釋既認有關區分地上權徵收請求權之消滅時效期間長短，委由立法自由形成，而有關時效期間開始起算要件，隨採取主觀說、客觀說或折衷說，而有不同判斷標準，故亦宜整體解釋，均一併透過立法自由形成。此外，因現行公法規定未如民法就消滅時效制度有較完整之規定，立法者似宜就公法上之消滅時效制度一併檢討修正。 |
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