大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 參、土地所有權或地上權徵收請求權之相對人 一、本號解釋雖然就需用土地人因興辦土地徵收條例第3條所定之事業，穿越私有土地上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲之情形，依據憲法第15條而創設土地所有人之地上權徵收請求權。惟應注意者，本號解釋文指出：「土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」。 二、準此，土地所有人依本號解釋就其土地請求徵收地上權時，其請求權之直接相對人為需用土地人，請求之內容則為：「向主管機關申請徵收地上權」。換言之，依據本號解釋，徵收之主管機關，並非本號解釋所創設之地上權徵收請求權之相對人；土地所有人更不得依本號解釋，直接向徵收之主管機關請求徵收地上權。 三、本號解釋如是見解，對照土地法及土地徵收條例相關規定（參見土地法第5編第2章徵收程序、土地徵收條例第2章徵收程序等規定），固非無據。最高行政法院裁判，亦採相同看法[7]。然而，如此之土地徵收法律關係是否符合憲法第15條保障人民財產權之意旨，尚有商榷餘地。 四、以本號解釋所涉原因事實為例，國家為公用之必要而興建高速公路，遂由國家機關（需用土地人，即交通部國道高速公路局）負責辦理，如有因而侵害人民土地之情事，若人民不得直接向國家主張地上權徵收請求權，而僅得請求需用土地人向國家申請徵收地上權，實不符合一般法律權利義務關係。蓋： 1.國家為公用之必要興建高速公路，而由國家機關（需用土地人，即國道高速公路局）負責辦理時，得將需用土地人當成僅是國家之手足，故就需用土地人之行為所造成之人民損失，允許人民得直接請求國家以徵收地上權方式填補其損失，法理上並無窒礙。 2.土地所有人就土地徵收條例第57條第2項所定情事，依該條項行使土地所有權徵收請求權時，係「請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕」；則為何土地所有人就同條第1項所定類似情事，依本號解釋行使地上權徵收請求權時，卻係「請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」？由同一法條所生，且功能類似之二請求權，其直接相對人竟然完全不同，體系解釋上，如何圓融？就此問題，本號解釋未為交代，不無遺漏。 3.若人民僅得請求需用土地人向國家主管徵收之機關（內政部）申請辦理徵收，則對人民而言，勢必衍生下列問題： （1）主管徵收之機關得否拒絕需用土地人之申請？如得拒絕，則本號解釋創設人民主動請求權之意義，喪失殆盡；如不得拒絕，但徵收主管機關卻拒絕辦理或延誤辦理者，是否發生國家賠償責任？如發生國家賠償責任，賠償義務機關為需用土地人或徵收主管機關？ （2）如徵收主管機關不得拒絕，但需用土地人怠於向該機關申請，則人民得否代位需用土地人向該機關申請（民法第242條參照）？ 4.本號解釋一方面不落「無法律、無補償」之窠臼，創設人民之地上權徵收請求權，他方面卻依循「人民不得直接向徵收主管機關請求徵收」之舊例，將該請求權之相對人限縮為需用土地人。輕者，徒增請求權行使程序之繁瑣及耗時；重者，淘空該請求權之效力。實有為德不卒之憾。 五、本席以為，有關機關於依本解釋意旨，修訂土地徵收條例時，應一併徹底檢視土地法及土地徵收條例關於徵收程序之規定。立法政策上，如仍應維持僅主管機關有徵收之權力（參見土地法第222條、第225條、土地徵收條例第14條），則應修法使人民得直接請求主管機關徵收（含徵收土地及建物之所有權，及徵收土地之地上權等），始能真正徹底實現憲法第15條保障人民財產權之意旨。 肆、消滅時效之期間與起算？ 一、本號解釋雖基於特別犧牲理論，就需用土地人怠於開啟徵收程序之情形，創設土地所有人主動請求徵收地上權之憲法上權利，但同時宣示土地所有人應於一定期間內，行使該請求權，以維持法之安定性。 二、按人民之財產權應予保障，固為憲法第15條所明定。惟對於人民財產權，如基於「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」，得於必要範圍內以法律限制之，亦為憲法第23條所明示。且財產權具有社會義務，如所受限制輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，則與憲法保障人民財產權之規定，並無違背（本院釋字第564號、第577號解釋參照）。時效制度，亦屬法律對於人民財產權所為之必要限制，故如合理，時效之規定，即不違憲。 三、本號解釋就土地徵收條例第57條第1項所創設之地上權徵收請求權，依其性質，乃人民對國家之公法上請求權，故其時效期間，如無特別規定，應適用行政程序法第131條第1項所定之10年；縱欲縮短其時效期間，亦應有實質理由，且縮短後之期間，仍應合理，不得過短。查土地徵收條例第57條第2項規定之時效期間，只有1年，相較於前開行政程序法所定原則上10年之期間，明顯過短，是否合理，尚可斟酌。又查，鑑於該條第1項及第2項所生之請求權，情事相近，性質無異，故此二請求權之時效期間，自應一致。本號解釋理由書因而指出：「至於前揭所謂一定期間，於合理範圍內，屬立法裁量之事項。土地徵收條例第57條第2項一年時效期間之規定，有關機關應依本解釋意旨，檢討修正，併此指明。」頗堪贊同。 四、時效期間之起算，學理上有主觀說及客觀說二者。前者，自請求權人知悉其得請求時起算（例如：犯罪被害人保護法第12條第3項）；後者，自請求權得行使時起算，權利人是否知悉其得行使，在所不問（例如：民法第128條8、國家賠償法第8條第2項、刑事補償法第13條）。本號解釋於解釋理由書指出：「有關機關於修正系爭規定二（即土地徵收條例第57條第1項）時，除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內，行使上開請求權外，並應規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。」係兼採主觀說及客觀說。按兼採主觀說及客觀說，始足保護因不可歸責於自己而不知有權利可行使之權利人，並可兼顧義務人之時效利益，從而促成法律關係之安定，故為多數立法例所採。不僅因不法行為所致之公、私法上損害賠償請求權如此（例如：國家賠償法第8條第1項；民法第197條第1項、第1146條第2項、著作權法第89條之1、專利法第96條第6項、商標法第69條第4項、營業秘密法第12條第2項等規定），其為補償性質之公法上請求權，亦同（例如：犯罪被害人保護法第16條）。準此，本號理由書前揭兼採主觀說與客觀說之修法建議，亦值贊同。 伍、結論 無法律即無補償之觀點，已被本號解釋推翻，憲法第15條可為直接賦與人民公法上補償請求權之依據。就此而言，本號解釋，具有創見。此外，本號解釋關於請求權時效期間之修正建議，亦屬妥適。然而，本號解釋將前述創設之補償請求權落實於原因案件所涉之土地徵收時，卻限縮土地所有人僅得向需用土地人請求，而非以土地徵收之主管機關為該請求權之相對人，反而徒增徵收法律關係不必要之爭議。惟綜合而言，本號解釋保障人民財產權之努力與用心，仍應予高度肯定。 |
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