大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 三、就此問題，以本院釋字第400號解釋所涉既成道路之補償為例，臺北高等行政法院89年度訴字第1991號判決認為：「公用徵收只有國家始為徵收權之主權，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（改制前之行政法院24年度判字第18號判例參照），此觀土地徵收條例第3條規定『國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地⋯⋯』即可明瞭。本件原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告率以司法院釋字第400號解釋為據，逕提行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟，難謂妥適。」此外，91年度各級行政法院行政訴訟法律座談會第11則法律問題為：「既成道路之土地所有權人有無請求徵收之權利？」。座談會之討論結果為：「⋯⋯依現行法律之規定，既成道路之土地所有權人尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，其並無請求徵收之公法上請求權。至於司法院釋字第440號解釋指『主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利』係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第400號解釋『各級政府如因經費困難不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償』，均非指其有請求徵收之權利。」[3] 四、上開高等行政法院所持「一般人民並無公用徵收之公法上請求權」之見解，嗣後並為最高行政法院所接受。最高行政法院且進一步指出：「人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋辦理補償』。此另由該號解釋文亦敘明：『⋯⋯各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。⋯⋯』等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可逕作為向國家請求財產上給付之公法上原因。」[4]、「人民有無請求國家徵收其土地之實體法上權利，屬關於人民之權利義務事項，依中央法規標準法第5條規定，原應以法律定之，故司法院釋字第400號解釋亦特別揭示『國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償之旨』。原審謂『一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。』原係因上訴人主張之徵收補償請求權，缺乏法律規範基礎，故予否定。此項因缺乏法律規範基礎而為請求權不存在之認定，與限制或剝奪人民之請求權者有別，自非法律保留原則規範之內容。上訴人以原審徒依本院判例為依據，而否定人民請求國家徵收土地之請求權，乃違背法律保留原則云云，自不足採。」[5]五、最高行政法院前述見解，從體諒國家財政不克負荷徵收全國既成道路所需經費之觀點而言，或有其不得不然之苦衷；惟從學理立場而言，則係（有意）誤解釋字第400解釋之規範性質，有待檢討[6]。 六、尤其值得商榷者，最高行政法院就所謂「一般人民並無公用徵收之公法上請求權」之見解，甚至超越本院釋字第400號解釋所涉及之「既成道路之徵收」，而擴張適用於「一般土地之徵收」。參見該院101年度判字第1063號判決：「按土地徵收係國家因公共事業之所需，對人民受憲法保障之財產權，經法定程序予以剝奪之謂，而規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間給予合理之補償。因此，公用徵收僅國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權，本院24年判字第18號判例亦同斯旨，是僅於法律有特別規定時，土地所有權人始有請求徵收之請求權。⋯⋯捷運系統之路線穿越公、私有土地之上空或地下時，大眾捷運法並未規定大眾捷運系統主管機關必須以徵收方式取得地上權，依上開意旨，亦無法認該規定有賦與大眾捷運路線工程所穿越土地之上空或地下之土地所有權人有請求徵收地上權之主觀權利。是原判決認上訴人無請求被上訴人向內政部報請核准徵收地上權之權利，認上訴人請求被上訴人向內政部報請核准徵收地上權，並發給補償，於法無據，而駁回上訴人之先位聲明部分之起訴，揆諸前開說明，於法並無不合。」 七、本號解釋突破前述最高行政法院裁判所持「無法律，無補償」之見解，以憲法第15條保障人民財產權之規定為依據，直接導出人民享有主動請求補償之權利，而於解釋文揭示「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」八、簡言之，若以法無明文為由而禁止遭受特別犧牲之人民享有請求國家徵收或補償之權利，則無異於強令人民應配合國家既有法律而苟活。但在本號解釋下，等同於要求國家法律必須為人民需求而存在；而且此之所謂「國家法律」，不以立法機關通過之明文規定為限。法無明文時，行政機關及司法審判機關不得藉口欠缺明文依據而否准人民補償之請求。 九、應併強調者，關於本號解釋所指土地徵收條例第57條第1項，就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，漏未規定部分，在法學方法論上，其實僅須類推適用同條第2項，即可得出應賦與土地所有人地上權徵收請求權之結論。理由在於：土地徵收條例第57條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」本條第2項既然就需用土地人因興辦第3條規定之事業，而穿越私有土地之上空或地下，致該私有土地不能為相當使用之情形，明定土地所有人得請求需用土地人徵收土地所有權，則就同條第1項所定類似但較輕微之情事（需用土地人因興辦第3條規定之事業，而穿越私有土地之上空或地下，但尚不致該私有土地不能為相當使用），類推適用該條第2項規定，賦與人民請求需用土地人徵收地上權之權利，不僅可以搭配該條第1項已賦與需用土地人得協議取得地上權及協議不成時得徵收取得地上權之文義，亦屬契合該條第1項所蘊含國家僅得有償使用人民財產之立法意旨。 |
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