大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 詹森林 提出 本號解釋揭示「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」並要求有關機關應於本號解釋公布之日起1年內，依本號解釋意旨，修正土地徵收條例第11條、第57條第1項規定。就此結論，關於土地所有權人得請求徵收地上權部分，本席敬表同意，並有若干看法；至於前開請求權行使之對象為需用土地人部分，本席認有補述必要。爰提出本意見書說明如後。 壹、本號解釋原因案件之事實與裁判 一、本號解釋所涉原因案件之主要事實為：土地所有人提起行政訴訟主張：交通部臺灣區國道高速公路局（下稱需用土地人）於興建北部第二高速公路木柵隧道時，未經其同意，經過其二人合作投資興建，位於臺北市文山區之「指南宮地藏王寶殿附設靈灰堂暨停車場空間新建工程」（以下簡稱系爭工程）用地，影響土地開發安全及利用，乃依都市計畫法第27條第1項第4款及臺北市政府為需用土地人興建系爭隧道而公告之78年11月6日都市計畫說明書：參、二：「北部第二高速公路變更計畫圖內虛線為高速公路隧道通過路段，因隧道頂端之覆蓋原土石層超過35公尺，無礙土地所有權人之行使其權利，不予徵購，故不辦理都市計畫變更，如土地關係權人提出異議，高速公路局應依協議方式取得土地使用權。」向需用土地人申請就系爭工程用地及土地改良物，應與其二人協議價購，如協議不成時應辦理徵收。 二、聲請人上開請求，經臺北高等行政法院駁回，又經確定終局裁判最高行政法院101年度判字第465號判決駁回聲請人之上訴。前開確定終局裁判於理由中指出：「（一)按土地徵收條例第2條規定：⋯⋯第14條規定：⋯⋯第11條規定：⋯⋯準此，土地或土地改良物的徵收，有核准徵收權限為內政部，具徵收請求權者係需用土地人，而需用土地人在依法請求國家行使徵收權之前，應與所有權人協議，乃申請徵收的法定先行程序，是需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人的協議及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為。從而原判決以上訴人請求需地機關之被上訴人應與之進行協議價購程序，及如協議不成應向內政部申請辦理徵收，為行政事實行為，而非行政處分，因認上訴人應依行政訴訟法第8條提起公法上一般給付訴訟請求救濟，而非提起課予義務訴訟，依法自無違誤，上訴人主張依96年度高等行政法院號法律座談會問題8之決議，上訴人提起課予義務訴訟，應屬正確云云，惟該決議⋯⋯與本件上訴人尚無任何公法之請求權相異，自難比附援引。（二)再查，土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如土地徵收條例第8條），無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權。因而，原判決以上訴人並無請求被上訴人徵收系爭土地之公法上請求權，從而駁回上訴人請求被上訴人應與上訴人協議價購，如協議不成應向內政部申請辦理徵收，即無不合。而此復與上訴人主張依學者所論即便無法請求徵收補償，依憲法對財產保障亦應給予損失補償無涉，且亦無上訴意旨所主張有違平等原則之情事。（三）另土地徵收條例第11條係針對需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，對欲徵收之土地或土地改良物所有權人，先行協議價購之規定，而本件上訴人之系爭土地並非屬被上訴人欲申請徵收之土地，自無該法條之適用。再都市計畫法第27條第1項第4款係規定：⋯⋯，非許人民有請求為一定行為之權，更非關於人民得請求國家徵收土地的規範，上訴意旨主張原判決未援用上開條文，准許上訴人請求徵收，有違平等原則及有適用法規不當及判決不備理由之違法，自無可採。（四）再者本件78年11月6日都市計畫說明書，於該都市計畫說明書說明二內容載為⋯⋯雖規制如土地關係權人提出異議，被上訴人應依協議方式取得土地使用權，惟尚與協議價購以取得所有權，或對於私有財產以公權力取得之申請辦理徵收有別，而上訴人係以請求被上訴人為徵收或協議價購，尚非請求因被上訴人使用其土地下方，造成損害而應予以損害賠償，原判決自無庸予以調查上訴人土地下方受被上訴人作為隧道使用有何損害，上訴意旨指摘原判決有未依職權調查之違法，自無足憑。（五）⋯⋯」 貳、人民無庸因法律而苟活，法律必須為人民而存在（People should not be degraded by laws -laws should exist to serve the people.） ─土地所有權遭受特別犧牲，而需用土地人不開啟補償程序時，人民之補償請求權基礎一、人民之財產因國家行使公權力或遭第三人不法侵害而受有損失時，如逾越其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應給予合理補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨，迭經本院解釋在案[1]。其與人民土地之特別犧牲有關者為：本院釋字第400號〈人民之土地因不特定之公眾通行且經歷之年代久遠而未曾中斷，成為既成道路〉、第425號〈人民之土地被徵收〉、第440號〈主管機關就人民之既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購前，埋設地下設施物，致妨礙土地權利人行使其權利〉、第516號〈國家因公用或公益目的而徵收人民財產〉、第579號〈國家因公用或公益目的而徵收人民之耕地，致剝奪耕地地主之所有權及承租人之租賃權〉、第652號〈人民之土地被徵收〉、第732號〈國家因辦理大眾捷運之車站工程而徵收地目為「交通用地」之人民土地及該地之毗鄰地〉等解釋[2]。 二、有問題者，國家就人民之特別犧牲所應給予之補償，是否限於法律有明文規定之情形？換言之，縱發生人民特別犧牲之情事，但法律就該情事並未明文應給予補償時，人民是否即無請求補償之權利？無法律，即無補償？ |
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