大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 三、擴張公法上之權利 一般而言，私法以私人間之利益調整為目的，權利與義務互為表裡，對當事人之一方課以義務，同時會使他方取得權利。因此，從私法上之義務規範，確實可以導出對應之權利。惟行政法規上，並非經常可以從對行政主體或行政機關規定之義務規範，導出相對人（人民）之權利。理由在於，行政法規非僅以調整相互衝突之私人利益與公共利益為目的，其目的往往係為客觀社會公共秩序本身之維持或改善，而與私人只有間接之關係。行政法規課以行政主體或行政機關義務之同時，亦授予一定之公權力；此際，人民縱然因公權力之行使而獲得利益，在法律上亦僅屬反射利益，不得認係人民固有之利益，更遑論權利。不過，二次大戰結束後，隨著人權保障之日益受到重視，公法上之權利有逐漸擴大之趨勢，並與私法上權利之區別相對化[7]。過去大法官以憲法第22條概括性權利保障條款為基礎，承認隱私權（釋字第293號、第535號、第585號及第603號解釋）、人格權（釋字第664號及第656號解釋）、姓名權（釋字第399號解釋）、婚姻自由（釋字第362號解釋）、契約自由（釋字第576號、第580號及第591號解釋）及一般行為自由（釋字第689號解釋）等，適為此一現象之反映。 就徵收補償而言，國家因公共之目的，如興辦公共事業或實施國家經濟政策，需使用私人土地時，得依法律規定徵收之，但應給予正當之補償。是國家同時具有徵收權及補償義務，亦即徵收補償既為國家之權力，復為國家之義務。傳統認為，徵收之決定及行使，操諸國家手中，人民並無主動請求徵收之權利。唯於例外情形，法律明文賦予人民徵收請求權，始另當別論。例如，土地法第217條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併收之。」土地徵收條例第57條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」本號解釋基於憲法財產權保障之意旨，以及土地徵收條例第57條第1項與第2項之體系解釋，於地上權能徵收、應徵收卻不為徵收時，承認土地所有權人有主動請求徵收地上權之權。其有擴大人民公法上權利之效果，與當代公法上權利擴大之趨勢若合符節，堪稱一大突破。 四、其他 （一）論者或擔心，本號解釋可能會有嚴重之外溢效果，而造成難以收拾之局面。因為依司法院釋字第400號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償⋯⋯。」國家既然有徵收補償之義務，則依本號解釋之意旨，亦應承認土地所有權人有相對之徵收補償請求權。據估計，目前尚待徵收之既成道路，補償金額總計逾新台幣3兆元。若土地所有權人一致請求徵收補償，國家財政勢必無法承受。惟本席認為，既成道路係因時效且符合一定要件而形成，情況特殊，與一般土地不能相提並論。釋字第400號解釋已顧及既成道路之特殊性，允許各級政府如因經費困難致不能對既成道路全面徵收補償時，由有關機關訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。本號解釋並未補充或變更釋字第400號解釋，則該解釋仍然適用，尚難認既成道路之土地所有權人可依本號解釋意旨享有徵收請求權。附帶一言，釋字第400號解釋於1991年作成，迄今已逾20年，而有待徵收補償之既成道路猶未顯著減少，足見各級政府有關機關怠於解決問題，有負大法官兼顧人民財產權保障與國家財政狀況之美意。 （二）聲請人請求解釋臺北市政府78年11月6日府工二字第373130號臺北市都市計畫說明書：參、二所載：「北部第二高速公路變更計畫圖內虛線為高速公路隧道通過路段，因隧道頂端之覆蓋原土石層超過卅五公尺，無礙土地所有權人之行使其權利，不予征購，故不辦理都市計畫變更，如土地關係權人提出異議，高速公路局應依協議方式取得土地使用權。」逾越母法之限度，並對人民財產權增加法律所無之限制，有違授權明確性。多數意見認定，該說明係針對具體項目直接限制其權利或增加其負擔，屬行政處分之性質，自非解釋憲法之客體，故應不受理。本席認為，不受理之結論無誤，惟理由有待商榷。蓋該系爭部分僅表明北部第二高速公路變更計畫圖內虛線部分不在都市計畫變更範圍，並說明不辦理都市計畫變更之理由，係因其「無礙土地所有權人之行使其權利，不予征購」。由此可見，該系爭部分性質上為事實及原因之說明，本身不生法律效力，既非法規命令，亦非行政處分。司法院釋字第156號及第742號解釋固然曾對都市計畫之變更究屬行政處分或法規性質有所釋示，但本案系爭部分既排除在都市計畫變更之外，自與上開解釋無涉。 【註腳】 [1] 釋字第336號解釋：「⋯⋯公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法（按：指都市計畫法）第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer）者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題，合併指明。」 [2] 釋字第440號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。台北市政府於中華民國64年8月22日發布之台北市市區道路管理規則第15條規定：『既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。』其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。」 [3] 吳庚著，行政法之理論與實用，三民，2012年增訂12版2刷，頁734。 [4] 蘆部信喜著、高橋和之補訂，憲法，岩波書店，2005年第3版第7刷，頁217、218。 [5] 田村理著，補償の要否と直接憲法に基づく補償請求—河川附近地制限令事件，收於高橋和之、長谷部恭男、石川健治編「憲法判例百選Ⅰ（第5版）」，有斐閣，2007年，頁228、229。 [6] 林明昕著，「公法上不當得利」之體系性思考，收於氏著「公法學的開拓線—理論、實務與體系之建構」，元照，2006年，頁231以下。 [7] 成田賴明著，行政法序說，有斐閣，1984年，頁130以下。 |
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