大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 本號解釋基於憲法保障財產權之意旨，表示：「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」承認土地所有權人在符合一定要件下，享有請求徵收地上權之權利。本席認為此一解釋可以彌補現行補償法制之不足，強化財產權之保障，而且對於公法上權利之發展而言，別具意義，爰提出協同意見書，予以闡明。 一、彌補現行補償法制之不足 本號解釋之理由書指出：「憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。」承認徵收之外，特別犧牲亦屬獨立之補償原因（另釋字第336號解釋參照）。然對於特別犧牲應如何補償，釋字第336號解釋認係立法問題[1]。釋字第440號解釋雖對關於機關埋設地下設施物既不徵購又未設補償規定之地方法規宣告違憲，不再援用[2]，但學者認為，依據補償法定原則（Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Entscheidigung），仍須俟法規修正完成，人民始得請求補償給付[3]。 按日本憲法第29條第3項規定：「私有財產，得於正當補償下，供公共使用。」通說認為，國家之限制或侵害行為，若造成財產權之剝奪，或妨礙該財產權本來效用之發揮，而逾越財產權內在社會制約所應忍受之限度，形成個人之特別犧牲，應予補償。人民之補償請求，通常依有關法規之具體規定為之；但法令上欠缺補償規定時，亦可直接根據憲法第29條第3項規定，請求補償[4]。判例之立場相同，1968年日本最高法院於河川附近地制限令事件判決指出，法令上「未有關於補償之規定，不能因此即解為完全否定一切損失補償⋯⋯直接以憲法第29條第3項為根據，請求補償之餘地非全然不存在⋯⋯。」（最大判1968〈昭43〉.11.27刑集22卷12號1402頁）依其意旨，當法令欠缺補償規定時，得以憲法第29條第3項為直接根據，請求補償5。我國憲法並無類似日本憲法第29條第3項之規定，當人民遭受特別犧牲，法律卻無補償規定時，能否直接依據憲法財產權保障之規定，請求補償，容有疑義。惟如上所述，國內實務及學界見解傾向於採取否定說。 土地之徵收補償，土地徵收條例已有明定。相較之下，關於其他特別犧牲之補償，現行法制顯有不足。本號解釋亦僅釋示特別犧牲應予補償，而未完全推翻補償法定原則之立場。解釋理由稱：「按徵收原則上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」係從賦予徵收請求權之角度切入，讓人民可以獲得補償，非謂依憲法財產權保障之意旨，人民可以直接就特別犧牲請求補償。多數意見實際上係基於土地徵收條例第57條第1項及第2項之體系解釋，認該條第2項既賦予土地所有權人請求徵收土地所有權之權，則第1項亦應承認土地所有權人有請求徵收地上權之權。換言之，於公路等設施穿越土地上空或地下致該土地不能為相當使用時，土地所有權人有請求徵收土地所有權之權；然倘土地僅有價值減損，而未達於不能為相當使用之程度者，即使形成特別犧牲，法律卻未明定賦予請求徵收地上權之權，是與財產權保障之意旨不符。本號解釋爰限期責成有關機關修法，若逾期未完成修法，則人民得依解釋意旨行使請求徵收地上權之權。無論如何，本號解釋承認人民請求徵收地上權之權，為特別犧牲之補償加開一扇門，值得肯定。 二、強化財產權受侵害之救濟方法 當公路穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予徵收補償，乃國家對人民財產權之違法侵害。此種情形，在現行法制下人民可能尋求之救濟機制有國家賠償、公法上不當得利及妨害排除請求權（民法第767條）等，惟各機制皆有不足或不利之處，尚未能對財產權提供確實之保障。 首先，依國家賠償法請求國家賠償，須「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者」（國家賠償法第2條）。對國家賠償責任要件之具備，請求權人負有舉證責任，乃困難所在。其次，關於人民有無公法上不當得利返還請求權，釋字第515號解釋雖予承認，行政法院判決亦曾採取肯定見解，但學說上對公法上不當得利之法理及適用，尚有諸多爭議，迄無定論[6]。至於民法物權上之妨害排除請求權方面，因公路已為既成事實，拆路還地茲事體大，實務上基於公益考量，恐難以滿足人民之請求。 本號解釋引進地上權之徵收請求權，係在現行機制外增加一種可行之救濟方法，並不排除其他方法之使用。其既可維護公共設施之公益性，又有強化人民財產權保障之機能，本席樂觀其成。 |
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