大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| （二）「已經實際發生侵害人民財產權」為要件：本號解釋理由書第4段謂：「國家如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。」故土地所有權人在憲法上有請求徵收地上權之權利之要件有三：其一為國家或其事業之設施已經實際穿越私人土地之上空或地下；其二須致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲；其三須國家對受侵害之人民未予補償。故如國家僅有穿越人民土地之計畫，縱使該項計畫已經相當具體，仍不符合「已實際穿越」之要件；土地所有權人於此情形，尚無法提早主動請求國家徵收。本號解釋雖宣示，人民在特定條件下有主動「請求徵收地上權」之權，然如後所述，此項宣示之憲法原理，可能適用到國家使用人民土地之其他態樣，認為在國家有其他實際使用人民土地之情形，亦應賦予人民主動請求徵收土地所有權或地上權。 四、或謂：私人土地遭國家設施穿越上空或地下，如國家無穿越之法律上權限，縱使國家係行使公權力，然土地所有權人「或可」依民法侵權行為、行政法上不當得利或國家賠償法之規定，循法定程序向國家請求賠償或救濟，何須另外賦予人民主動請求徵收之權。然此項見解與憲法保障人民財產權之意旨並不相符。蓋國家行使公權力而建造公路隧道穿越私人土地之行為，是否均符合民法侵權行為之要件；此種「非給付型」之事實是否均可符合公法上不當得利之要件；以及其是否均可符合公務員因故意或過失不法侵害人民權利之國家賠償要件等，可能均有疑義。故此等請求權基礎未必得以提供土地所有權人周全之保障。更何況，縱使土地所有權人有此等請求權基礎得以向國家請求賠償，然此並非謂憲法不得（或無須）賦予人民主動請求徵收土地或徵收地上權之權利；蓋此兩者可以並存，且並不衝突；使人民在其他法律上之擁有請求救濟之權利外，另賦予其主動請求徵收之權利，兩者相輔相成，且可使人民財產權之保障更為完善。並且，因國家事業之設施穿越土地上空與地下，屬持續性之狀態，人民縱使就已經發生之事實，行使諸如侵權行為、公法上不當得利或國家賠償之請求權，然國家就未來的繼續穿越使用，如未辦理徵收，則仍未取得正當之後續使用權源。故賦予人民主動請求徵收之權，亦可使國家獲得後續合法使用之權源，並使人民獲得補償之雙贏結果。 五、本號解釋之外溢效應： （一）外溢至土地徵收條例第57條第2項之效應：如前所述，土地徵收條例第57條第2項係法律創設之權利。然依本號解釋，土地所有權人在該條第1項條件下（即土地遭國家興辦事業之設施穿越上空或地下，而「尚未達於不能為相當之使用」之情形），既有憲法上請求國家徵收地上權之權，基於相同之憲法上理由，該第2項就設施穿越上空或地下，而「已經達於不能為相當之使用」所賦予土地所有權人請求徵收土地之權利，自應為「憲法上」之權利。何況本號解釋理由書「國家如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利」所論述之範圍，本來即可包括第57條第2項之情形。 （二）外溢至其他土地徵收之情形：本號解釋雖未明示國家興辦事業之設施「穿越土地上空或地下」以外之一切侵害人民權益之情形，均適用本號解釋，然相較於國家已經實際上「使用私人土地地面」造成其無法自行利用之情形而言，如僅「穿越私人土地上空或地下」，對人民權利造成之影響顯然較為低度；國家興辦事業之設施對人民造成侵害程度較低之穿越土地上空或地下情形，既然應賦予人民憲法上主動請求徵收之權利，則人民因國家興辦事業之設施造成侵害程度較高而遭受特別犧牲之情形，自更應有憲法上主動請求徵收之權利。此部分雖非本號解釋範圍，然將來本院面對此種情形，勢須做成相同憲法意旨之解釋。 貳、有關憲法上請求徵收權利之時效及個案救濟之問題 一、請求徵收權利之時效部分： （一）多數意見認為：「為維護法之安定性，土地所有權人依本解釋意旨請求徵收地上權之憲法上權利，仍應於一定期限內行使。有關機關於修正系爭規定二（即：土地徵收條例第57條第1項）時，除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內，行使上開請求權外，並規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。至於前揭所謂一定期間，於合理範圍內，屬立法裁量之事項。」（見本號解釋理由書第6段） （二）本席對此無法贊同。本席認為，土地所有權人主動請求徵收之權利，既然屬於土地財產權受憲法保護之範圍，自應為土地所有權人排除侵害土地之權能之一環，屬附隨於土地所有權之權利。土地所有權人之排除侵害請求權既不受消滅時效之限制，於國家事業之設施穿越土地上空或地下之狀態仍持續存在之情形下，其主動請求徵收之權利，自不因一定期間之經過而歸於消滅。此項憲法法理，應適用於土地徵收條例第57條第1項與第2項。 「倘若」立法機關依照多數意見而於法律中規定，請求徵收之長期消滅時效為自穿越工程完工之日起算十年；短期消滅時效為自土地所有權人知悉其權利受侵害時起算一年或二年期間。其結果將造成土地所有權人請求徵收之「憲法上權利」所受時效之限制，反而更不如其他「法律上權利」之時效規定。蓋在土地所有權人於設施完工後十年之內已經知悉權利受侵害之情形，其請求徵收之時效將「短於」十年（例如其在設施完工後立即知悉，則請求徵收之時效僅剩一年或二年）。然在人民對國家之一般公法上請求權（法律上權利），除法律另有規定外，其請求權時效為十年（行政程序法第131條第1項參照）。兩者輕重失衡，甚為明顯。多數意見有關時效之宣示，與憲法原則並不相符。 二、本件之個案救濟宣示： （一）多數意見宣示：「本件聲請人就聲請釋憲原因案件之土地，得自本解釋送達之日起三個月內，依本解釋意旨請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」（見本號解釋理由書第7段）本席敬表贊同。 （二）或謂：本件涉及之北部第二高速公路穿越聲請人部分土地之地下，係發生在土地徵收條例於89年2月2日制定公布之前，故該條例自無法適用於原因案件；是前述之個案救濟宣示，對聲請人並無實際作用。 （三）然本席認為，由於本號解釋所設人民主動請求徵收之權利之要件為：「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下」。而本件原因案件所涉及公路穿越私人土地地下之狀態仍在持續中，故就原因案件而言，現在仍滿足人民主動請求徵收之要件。且由於人民主動請求徵收之權利係本號解釋所新創，聲請人自因本號解釋而獲得此項權利，聲請人將來依照本號解釋所賦予土地徵收條例第57條第1項之新涵義，提出徵收之請求，應無法律適用之困難。 |
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