大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 提出 本號解釋為本院首次宣告土地所有權人在特定條件下，有主動請求需用土地人向主管機關申請徵收土地或地上權之憲法上權利。此項宣示，在土地徵收及憲法財產權保障之議題上，堪稱往前邁進重要之一步。 本件涉及之法律條文包括聲請人所聲請解釋之中華民國89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地⋯⋯前，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；所有人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」（101年1月4日修正公布之同條第1項主要意旨相同）聲請人雖於聲請書中主張，此條就人民所有之土地因公路穿越致不能為相當之使用，遭受特別犧牲者，既不規定徵收又未設補償規定，有牴觸憲法疑義。然此條係規定徵收前之協議等程序，其與人民有無主動請求徵收土地或地上權之憲法上權利，較無直接關聯。惟因該規定為聲請人據以聲請解釋憲法之條文，故於本號解釋文仍必須予以形式上處理；實體上，本號解釋之解釋文與理由書中有關第11條之論述，並無重要之憲法意義。 又土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。⋯⋯」此條並非聲請人請求釋憲之標的，且未為確定終局判決所適用；然多數意見基於本院釋字第737號解釋所宣示「如非將聲請解釋以外之其他規定納入解釋，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得將其納為解釋客體」之原則，而將此條項納入審查範圍；本席敬表同意。實際上，本條始為本號解釋之重點所在。本意見書將進一步闡述第57條第1項所賦予土地所有權人之憲法上請求徵收之權利內涵。 再者土地徵收條例第57條第2項規定：「前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」如前所述，聲請人於聲請書中主張土地徵收條例第11條漏未賦予土地所有權人請求徵收土地之權。然實際上第57條第2項已經就土地遭公路穿越上空或地下且造成「無法為相當使用」之情形者，賦予土地所有權人請求徵收土地之權。由於此條項係以「無法為相當使用」為要件，而本件原因案件所涉及土地穿越地下情形，並非造成土地「無法為相當使用」之情形，故本號解釋自無須以前述「關聯且必要」之理由，將此條項列為解釋客體。然因第57條第2項與同條第1項得相互對照，故多數意見仍納入解釋理由之論述。本意見書亦將說明與第57條第2項有關之問題。 本號解釋理由書另認為人民請求國家徵收之權應受時效之限制；本席對此持不同意見。又本號解釋理由書中有個案救濟之宣告；本席敬表同意；但本席認有補充說明之必要。 爰提出本協同意見書，闡述如下： 壹、本號解釋首次宣示人民主動請求徵收之「憲法上」權利 一、本院以往並未明確宣示人民主動請求徵收之「憲法上」權利：蓋本院以往解釋，均由憲法第15條保障人民財產權之意旨出發，闡釋國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應儘速給予合理、相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨（例如本院釋字第400號、第516號、第579號、第652號、第731號解釋等）。縱使在本院釋字第400號解釋中，本院針對既成道路之徵收，亦僅宣示國家之徵收義務，然並未賦予人民主動請求徵收之憲法上權利。該解釋載謂：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」本院釋字第440號解釋仍僅要求就主管機關埋設地下設施物者，應設有徵購或補償之規定，但該號解釋亦未賦予人民主動請求徵收之憲法上權利；該號解釋謂：「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。⋯⋯臺北市市區道路管理規則第15條規定：『既成道路或都市計畫道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。』其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。」 二、現行法中，已有部分條文賦予土地所有權人請求徵收之「法律上」權利：按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得（本院釋字第534號解釋參照）。故徵收原則上均為需用土地人所發動，由其向主管機關申請徵收。然立法者並非不能就特定之情形，以法律規定，賦予人民主動請求徵收土地之權，以適當保障其財產權。例如前述土地徵收條例第57條第2項所規定：「⋯⋯土地所有權人得⋯⋯請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」又例如土地法第217條亦賦予所有權人得向地政機關要求一併徵收土地之殘餘部分之權利。立法者透過法律規定所賦予土地所有權人在特定條件下請求徵收之權利，屬於「法律上」權利。尚無法單純依據此等法律規定，即推論於符合「可以徵收」之條件時，土地所有權人亦有請求國家徵收之「憲法上」權利。 三、本解釋所宣示人民請求徵收「憲法上權利」之內涵： （一）「憲法上權利」之宣示：本號解釋文開宗明義即謂：「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」故本號解釋所賦予土地所有權人主動請求徵收之權利，係源自憲法第15條保障人財產權之意旨。其所稱土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，既係基於人民財產權應予保障之憲法意旨，此項請求徵收之權利，自屬「憲法上」權利。 |
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