大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 不論法規或行政處分（一般處分），兩者均對外發生法律效果，其差異主要在於是否直接具體且特定或可得特定之對外發生法律效果。如屬於法規，雖可能對相對人發生權益之限制或負擔，但其實際發生效果通常有待行政機關適用該法規命令作出具體裁決。因此都市計畫是否為行政處分（一般處分），宜探究都市計畫之發布實施（訂定生效）時是否確定對一定地區內之權益相關人發生直接、具體且可得特定之法律效果。本件解釋將都市計畫原則上解釋為法規性質，可杜前述相關爭議，但本件解釋另就「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者」，認應許就該部分提起行政爭訟以資救濟，從用語觀之，上開所指稱之具體項目是否足以符合行政處分之要件，如其要件具備時，則似不必採取相關行政訴訟類型準用之方法。本件解釋之顧慮，主要在於實務上不乏假借定期檢討之名，實際上因都市計畫定期通盤檢討變更而直接限制或侵害一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，此等事例，的確需要防止並應予檢討。 若從權利有效保障或有權利即有救濟原則之觀點，於權益受到限制或侵害之情事，給予訴願或行政訴訟之權限，自較為公允。另由於我國行政救濟制度並未採取如德國就建設計畫作為自治規章而得為行政訴訟上抽象規範審查之標的，職是，如將之解為法規性質，可能使直接受到限制之權益相對人無法救濟。惟都市計畫之訂定或變更，按照本件解釋意旨或因學者專家間理念之差異，使之處於兩可或灰色地帶，可能引發法律性質定性之爭議。如從都市計畫法之計畫概念特徵及法律性質之定性觀之，宜精確掌握都市計畫之概念及性質，實不宜因為使人民有行政爭訟救濟之機會而便宜解釋，致發生概念及定性上混淆或誤解之情事。此外，就都市計畫之主要計畫與細部計畫，或通盤檢討與個案變更，不考量其個別類型特徵之差異，僅基於權利有效保障或有權利即有救濟之觀點，一概認定為行政處分，仍有商榷之餘地。 如前所述，都市計畫中主要計畫所表明之事項或項目，係屬指導性、綜合性、長期性及全盤性規劃階段之計畫內容，於計畫公告前可透過合法通知或公告、公眾參與說明程序、召開說明會或舉辦聽證等方式，給予權益相關人就相關事項或項目陳述意見之機會，並規範行政機關貫徹法律之正當程序，以保障相關人之權益。換言之，在尚未發生具體明確之行政行為之內部或準備階段，似不宜認為已作出直接對外發生法律效果之具體裁決。至於細部計畫階段，此時是否須要區分定期檢討與個案變更而異其法律定性。因細部計畫之訂定，係以主要計畫為準則，進行比主要計畫更加具體之規劃，屬執行性、具體性、中短期性及局部性之計畫，經發布實施（訂定生效）後，其對外如已影響特定或可得特定之相關人之權益者，外觀上有如行政處分。但嚴格言之，其仍須經行政機關就個案作出裁決後，始發生直接對外之法律效果，在此情形，仍宜將其解為屬法規性質。俟行政機關就相關個案作出裁決（處分）後，如對該裁決有所爭執時，始得提起訴願或行政訴訟，行政法院於審查前述裁決之合法性時，並附帶審查該細部計畫之合法性。[12] 三、是否創設新的行政訴訟類型 本件解釋雖將都市計畫定期通盤檢討之計畫變更（或有認為重新訂定），原則上認為屬法規性質，但如前述例外情形，如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，認應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟。並另諭知立法機關應增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟，以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。有關都市計畫之決定，對外發生法律效果之行政行為，受影響之相對人如何救濟，可能因其行政行為之定性，而異其救濟方式。行政訴訟依其實體判決要件之差異，可分為以客觀上有行政處分為前提之撤銷訴訟（Anfechtungsklage）、課予義務訴訟（Verpflichtungsklage）（包含怠於處分之訴及拒絕申請之訴）（行政訴訟法第五條參照）、確認行政處分無效或違法之訴、確認法律關係存否之訴（此屬於確認訴訟; Feststellungsklage）、一般給付訴訟（allgemeine Leistungsklage）等，我國行政訴訟法對訴訟類型之規定，學理上認為不宜解為其已窮盡列舉（numerus clausus）[13]，惟依行政訴訟法第九條[14]但書規定推論之，如法律有特別規定者，始得創設新的行政訴訟類型，於此是否採取訴訟類型強制或法定原則，值得探討。 另我國實務上有認因法規非屬法律關係本身，不得作為確認訴訟之對象。而本件解釋以準用方式，準用違法行政處分之行政訴訟類型，創設「準行政訴訟類型」。惟嚴格言之，於此似仍未達到創設新的行政訴訟或確認訴訟類型之階段，亦即透過本件解釋等同於前述之法律特別規定，承認「準行政訴訟類型」，此或許屬於暫時因應措施，未來仍宜針對都市計畫之行政行為發生人民權利或法律上利益之干預、侵害或限制時，以何種行政訴訟類型予以行政救濟，是否準用[15]違法行政處分之訴訟類型等，以法律明文規定，或另在行政訴訟法上創設其他訴訟類型（例如抽象規範審查），以資因應，仍有待相關機關及學者專家進一步細緻性之討論，並予法典化。 此外，一般法院之規範合法性審查制度是否屬於憲法上要求，亦值得斟酌，如從比較法觀察，德國行政法院法第四十七條第一項僅規定聯邦建設法所訂定之建設計畫得作為規範審查對象，然此是否屬於憲法（或稱基本法）上所要求，存有疑義。[16]此外，我國如欲引進此由行政法院就行政命令進行抽象規範審查之制度，宜留意其與憲法上違憲審查中之抽象規範審查[17]或具體規範審查，有所區別。 四、期待未來更深入探究妥當之都市計畫行政救濟制度，不宜因我國現行救濟制度不完善而勉強解釋都市計畫之性質 |
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