大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 許志雄 提出 本號解釋鑑於都市計畫定期通盤檢討後之變更範圍可能甚廣，內容事項不一，而認為有依個別項目判斷其法律性質之必要。個別項目若有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，即屬行政處分，應允許就該部分提起行政救濟。又都市計畫與人民權益關係密切，發生爭議時，現行行政爭訟制度無法妥適因應，本號解釋爰限期要求立法機關增訂相關規定，謀求解決。上開多數意見之形成，係基於對實務上都市計畫變動原因、過程、運作及影響之理解，希望透過其法律性質之合理界定，抒解當前一概認定為法規命令性質所引起之問題[1]，俾保障人民之財產權及訴訟權；同時期待藉由立法，引進新訴訟類型，以彌補當前制度之不足，促進法治之健全。對此用心及努力，本席深表認同。 關於都市計畫之法律性質，學者見解不一，幾無共識。實務界又常運用概念之操作，求取行政之方便，而滋生更多疑義，間接導致學說理論益形分歧。本席認為，正本清源之道，須先探究都市計畫乃至一般行政計畫之本質特性，找出法律定性問題關鍵之所在，方能獲得適當之解答。其次，釐清相關都市計畫概念，導正實務上偏差之認知及作法，亦屬必要。至於救濟途徑方面，本號解釋指出立法方向，對未來法治發展頗有刺激及啟示作用，值得重視。本於上述考量，爰提出協同意見如下。 一、都市計畫之法律定性 都市計畫為行政計畫之一種，一般行政計畫具備之特性，都市計畫殆皆有之。所謂行政計畫，權且參照行政程序法第一百六十三條之立法定義，指「行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃」。從定義可知，目標設定與手段綜合性堪稱行政計畫之指標。而且，計畫目標之達成需要一段時間，內容當然應依現在及將來之具體狀況策定，並隨狀況之變化而調整，故內容可變性亦屬行政計畫固有之特性。由於行政計畫蘊含這些特性，使其法律定性出現難題，學者之間爭議不斷。都市計畫之法律性質所以眾說紛紜，莫衷一是，癥結亦在於此。 正如我國行政程序法之章節安排及其第二條第一項關於行政程序之定義所示，行政計畫常與行政處分、行政命令及其他行政行為形式並論。惟嚴格言之，行政計畫與行政處分等行政行為形式屬於不同次元之觀念，其他行政行為形式常為實現行政計畫之方法，即使法律亦不例外。從另一個角度觀察，行政計畫仍有定性為某種傳統行為形式之可能[2]。同時，為了行政救濟，亦有探究行政計畫是否具備行政處分性質之必要。因為，依據現行行政爭訟制度，唯有對行政處分不服，方能循訴願及行政訴訟程序予以撤銷。行政計畫能否歸類為行政處分，對人民權益保障而言，影響甚大。基本上，行政計畫各式各樣，無法統一定性，必須依個別行政計畫之內容判斷，而分別定性為行政處分、法規命令、行政規則、行政指導或其他事實行為。例如，行政計畫不具有法律拘束力時，通常只是單純之事實行為；但對外帶有指針性質時，則可歸類為規制性、授益性或調整性之行政指導。當行政計畫本身直接對外具有法律效力時，依其內容屬具體事件或抽象事項，則有定性為行政命令或行政處分之問題。又行政計畫之內容往往範圍廣泛，項目眾多，兼含抽象事項與具體事件，導致法律定性更加困難，這正是都市計畫法律定性爭議原因之所在。 都市計畫依其規劃範圍分為市（鎮）計畫、鄉街計畫及特定區計畫，依層級分為主要計畫及細部計畫，而依形成時機與原因則有訂定（新訂）、定期通盤檢討變更及個案變更三種。學者普遍按照都市計畫之種類，分別界定其法律性質，茲臚列各種見解如下： 1.都市計畫無論係訂定、通盤檢討變更或個案變更者，均具有行政處分（一般處分）之性質[3]。 2.都市計畫不論主要計畫或細部計畫之擬定、發布、變更，本質上皆屬抽象性之規範行為，而非特定性之具體處分行為[4]。 3.主要計畫屬地方行政機關訂定之自治規則，而細部計畫則為行政處分[5]。 4.鄉街與特定區細部計畫之擬定或變更為行政處分，其餘無論主要計畫或市（鎮）計畫，均非行政處分[6]。 上開見解顯示，學者於界定都市計畫之法律性質時，係就各種類型整體認定其為行政命令或行政處分。惟都市計畫之內容繁雜，又具有手段綜合性之特徵，即使主要計畫相對於細部計畫，通常規定之事項較為抽象，亦不排除會有符合行政處分要件之具體事件摻雜其中；反之，細部計畫之抽象性較低，但是否已達到行政處分要求之具體程度，仍須依個案情形判斷，未可一概而論。這種現象不僅存在於主要計畫與細部計畫之間，同樣存在於其他分類上。準此，無論市（鎮）計畫、鄉街計畫及特定區計畫之分，抑或通盤檢討變更與個案變更之分，皆不宜逕行作為都市計畫之法律定性的準據。否則，在不改變整體定位之思維模式前提下，所謂「橫看成嶺側成峰」，都市計畫法律性質之爭永無止境。 從另一個面向思考，形式上都市計畫之發布固然只是一行為，實質上都市計畫之內容卻可能包含數行政行為形式，其性質或為行政命令，或為行政處分。在現行行政爭訟制度下，就都市計畫之個別項目分別判斷其法律性質，應相當合理且具有實益。換言之，當個別項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔時，即認定為行政處分，允許就該部分提起行政爭訟，應有助於人民權益之保障。補充一言，同一都市計畫可能包含數行政處分，其相對人為特定人者，屬個別處分，為可得確定之多數人者，則屬一般處分（行政程序法第九十二條第二項參照）。 |
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