大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 蘇永欽 提出 本件解釋審查有關市地重劃法令的若干規定，因市地重劃的基本理念與都市更新相近，都是對多筆不動產通過土地使用的全面再規劃與權利的重分配來創造更高的土地總體效益，可在我國憲法高度社會化的土地政策規定（憲法第一百四十二條、第一百四十三條）找到共同的基礎。因此相關爭議和本院三年前做成的第七Ｏ九號解釋接近，本件解釋也有如該解釋的續編，一方面認定獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱系爭辦法）第八條第一項有關籌備會發起人的門檻規定違反了正當行政程序原則，另一方面又以平均地權條例第五十八條第三項有關同意市地重劃的門檻規定未違反比例原則與平等原則（此處與第七Ｏ九號解釋審查的比例原則與正當程序原則因聲請人主張不同而有小異）。本件解釋也如第七Ｏ九號解釋認定主管機關在做市地重劃的准否決定時未就設置適當組織與資訊傳遞、意見表達建制合理程序，已違反憲法要求的正當行政程序（此處略有不同的是第七Ｏ九號解釋直接認定都更條例第十條第一項、第十九條第三項前段「未」規定，本件解釋則概指系爭辦法未規定，就不作為的違憲而言，應屬較佳的宣告方式）。比較不同的是，都更的主要規定都已見於該條例，市地重劃卻只在平均地權條例第五十六條到六十七條加以規定，有關自辦市地重劃的程序則只見於第五十八條，其詳都已委任主管機關以命令規定，因此本件解釋另從法律保留原則認定系爭辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書的申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，都已與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍。本席對於正當程序原則的審查，一如在第七Ｏ九號解釋所提意見書，就前述「不作為」部分敬表同意，不再做任何補述；對於兩個門檻規定，則一方面認為本件解釋就同意比率如何計算規定的審查，已能掌握自辦市地重劃制度的精神，肯定在多數決的底線外立法者可保有一定裁量空間，因解釋理由過於精簡而略為協同的說明（第一段）。另一方面，則對系爭辦法有關籌備會發起人門檻規定違反正當行政程序的認定，和釋字第七Ｏ九號解釋有關都更條例第十條第二項的審查一樣，未能清楚說明正當行政程序原則在此有何底線――顯然不需要多數決，立法者就此一門檻的設置是否以及可有多大的裁量空間，敬提不同意見（第二段）。對於違反法律保留原則的論斷，本席也認為籌備會作為重劃會的準備組織，系爭辦法所賦功能尚符合事物本質，除非採嚴格標準，還不能認其已逾越授權（第三段）。最後再對比兩號解釋所涉的都市更新和市地重劃，同為國家推動土地合理利用的政策工具，在法制上後發的都市更新即遠較市地重劃精密，立法上實不宜長期容忍新舊的差異，國土規劃主管機關如能藉這兩號解釋的敲打，一鼓作氣推動土地法制的更新，不僅更符合體系正義，對於土地資源的合理利用與財產權的充分保障也一定可以大幅提昇，略書本席對立法的期待（第四段）。 一、自辦重劃模式本就混合了契約和強制的理念，重劃的決定要設定多高的門檻才可啟動行政審查，應循此理念去找答案。 本院自釋字第六八九號後，對於正當行政程序原則的理解即在強調：「應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序。」考量的因素包括基本權和公共利益這兩個常常對立的面向，決定機關以及替代的程序，過猶不及均非所宜，則正當（due）也者，無非穩妥的權衡，如果說它其實就是程序面的比例原則，應不為過。 以市地重劃而言，其基本理念在於創造更大的餅以利更公平的分餅，實踐憲法揭示的平均地權理念，相較於土地徵收，不論是單筆的還是區段的，因為財產權實質上並未剝奪，而較接近互易（土地法第一百三十六條可參），在全體同意而得以契約成交，接近巴瑞圖式（Pareto superior）決定（所有成員對其結果不是偏好也是無所謂）的土地重劃寧屬千載難逢的情形下，某種高權的強制應該無可避免。此時行使高權的機關既以獲取重劃土地總體最大的利益為目標，則除相關公共利益的最大化外，對於被重分配的所有權人而言，如何分配可使其財產權、適足居住權也能創造主觀上最大的「剩餘」，同樣重要，因此重劃程序應特別注意財產權人的參與，以取得充分的資訊與方案選擇。此所以平均地權條例按人民參與程度由消極而積極提供了公推公辦（第五十六條）、民推公辦（第五十七條）與民推民辦（第五十八條）這三種可選擇的程序。其中公推公辦完全由公權力主導，交易成本最低，但在財產權人僅被動參與下，即使盡力取得其相關資訊與意見，仍不易找到最有效率的重分配方案，且易啟抗爭。民推公辦則使財產權人在人數與面積都達半數時，得由地方政府於核准後優先實施，一方面鼓勵民眾積極發動，減少實施的阻力，另一方面仍由公權力承擔規劃及實施的工作，與前一程序差異不大。至於民推民辦，也就是自辦重劃，已經讓公權力完全退居監督者的角色，才真正可說是契約合意模式和單方強制模式的混合，由財產權人自主發動、自主規劃、相互說服乃至執行計畫，公權力僅分階段的扮演監督的角色，以確保少數不同意財產權人的權益，以及相關公共利益的最大化。此一程序的交易成本較高（且常由發動的人民自行吸收），但因資訊充分比較能找到較優的重分配選擇，比起前二程序在決策上更易通過Kaldor-Hicks測試（總體效益大於成本，但在偏好上往往呈現幾家歡樂幾家愁）。惟投入者要自行吸收推動失敗的成本，條例才刻意採取種種獎勵措施。本解釋要以正當程序原則審查的就是系爭辦法第八條第一項和平均地權條例第五十八條第三項就自辦重劃所設的先後兩道門檻，是否已有穩妥的權衡。本解釋肯定後者，即有關重劃會對重劃決定的法定人數（quorum），卻否定了前者，籌備會發起人的最低人數，和釋字第七Ｏ九號解釋肯定都更條例第二十二條第一項有關同意更新事業計畫的法定人數規定，否定第十條第二項有關同意更新事業概要的法定人數規定，可謂異曲同工，但在說理上卻同有前後不能一貫之病。籌備會發起人部分容於下段再論。 |
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