大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 貳、公有土地管理機關應否參與決議 按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十三條規定：「直轄市或縣（市）主管機關核定重劃範圍內之公有土地，應一律參加重劃，並由直轄市或縣（市）主管機關於核定同時列冊通知公有土地管理機關。」然平均地權條例第五十八條第三項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」依上開規定，在私有土地所有權人自辦市地重劃時，公有土地之管理機關（所有權人）、土地面積，並未列入同意比率之計算基礎。亦即，公有土地係被動的參與，不論公有土地之面積多寡，只要該公有土地被劃入擬辦重劃範圍內，且該擬辦重劃範圍經主管機關核定，該公有土地即一律應參與市地重劃。而被劃入重劃範圍之公有土地，其管理機關（所有權人）依現行規定無從就該自辦市地重劃案，在重劃會之議決中，表示贊成或反對之意見。 本號解釋審議過程中，就被劃入擬辦重劃範圍之公有土地是否應計入平均地權條例第五十八條第三項之同意比率之計算基礎乙節，有相當廣泛之討論，惟最終不論正反意見均共識不足，而未形成多數決議。 認為公有土地管理機關（所有權人）應參與決議，亦即，公有土地應計入平均地權條例第五十八條第三項之同意比率之計算基礎之理由概為：1、如排除公有土地管理機關（所有權人）之意見，則難謂符合實質過半之要求；2、公有土地之公共利益亦應被保護；3、基於平等原則，既同屬所有權之行使，公有土地管理機關（所有權人）不應被排除在外等等。 然而，本席認為在自辦市地重劃案，公有土地應無須計入同意比率之計算基礎，其理由概述如下： 一、規定將公有土地計入同意比率之計算基礎可能扭曲自辦市地重劃之本質 如規定將公有土地計入同意比率之計算基礎，則倘公有土地管理機關（所有權人）支持私有土地所有權人數及面積占比屬於多數意見之一方，則不會影響原本私有土地多數意見所形成之決議；反之，當公有土地管理機關（所有權人）支持私有土地所有權人數及面積占比屬於少數意見之一方，則可能使該少數意見轉而成為多數意見。換言之，使公有土地管理機關（所有權人）參與決議，將可能提高私有土地所有權人數及面積占比屬於少數意見之一方，於市地重劃案中之影響力，而降低私有土地所有權人數及面積占比屬於多數意見之一方的決定權。使私法自治原則及民主原則無法落實，扭曲私有土地所有權方基於自己意思，自辦市地重劃之本質。舉例而言： 1、假設私有土地多數意見贊成辦理市地重劃： 設公有土地管理機關數（面積）、贊成市地重劃之私有土地所有權人數（面積）、反對市地重劃之私有土地所有權人（面積）比率為5：3：2。在此情形下，贊成市地重劃之私有土地所有權人（面積）為多數，依平均地權條例第五十八條第三項之規定，得經主管機關核准實施市地重劃；然倘規定公有土地計入同意比率計算，當公有土地選擇支持市地重劃時，則與私有土地所有權人（面積）之多數決結果一致；反之，當公有土地反對市地重劃時，反對市地重劃之私有土地所有權人（面積）之一方，將因公有土地之加入，而反而成為多數意見。導致原本獲得私人土地所有權人（面積）多數支持之市地重劃案，無從進行。 2、假設私有土地多數意見反對辦理市地重劃： 設公有土地管理機關數（面積）、反對市地重劃之私有土地所有權人數（面積）、贊成市地重劃之私有土地所有權人數（面積）比率為5：3：2。在此情形下，反對市地重劃之私有土地所有權人（面積）為多數，依平均地權條例第五十八條第三項之規定，應無從辦理此市地重劃案。然倘規定公有土地計入同意比率計算，當公有土地反對市地重劃時，則與私有土地所有權人（面積）之多數決結果一致；反之，當公有土地選擇支持市地重劃時，則原本贊成市地重劃之少數意見，將因公有土地之加入，反而成為多數意見。換言之，使少數意見之一方，借助公有土地管理機關之支持，強制多數不願意辦理市地重劃之私有土地參與市地重劃。此將完全顛覆私法自治原則及民主原則，扭曲基於自己意思，自辦市地重劃之本質。 在自辦市地重劃之情形下，應尊重私有土地所有權人（面積）之多數意見，當多數私有土地所有權人（面積）有意願自辦市地重劃，才有意義。如果僅有少數私有土地所有權人（面積）有意願自辦市地重劃，而勉強在公有土地之支持下辦理，勢必容易引起糾紛。 二、必要時應循公辦市地重劃之程序辦理，而不宜使公有土地管理機關介入或主導自辦市地重劃之進行 關於市地重劃，除依平均地權條例第五十八條由私有土地所有權人自行組織重劃會辦理者（自辦市地重劃）外，依同條例第五十六條[5]規定，亦得由各級主管機關視其需要，報經上級機關核准後辦理之（亦即公辦市地重劃）[6]。因此，當公有土地管理機關有意願辦理市地重劃時，即應依公辦市地重劃之相關規定，按法定程序辦理，並負擔相關責任及義務（市地重劃實施辦法參照[7]）。在制度設計上，不宜使公有土地管理機關有機會透過參與自辦市地重劃案之決議的方式，影響、甚至主導自辦市地重劃之進行，以規避其在公辦市地重劃所應負擔之責任與義務。 三、已兼顧公有土地之公共利益的保護 平均地權條例第五十八條規定，重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，僅為自辦市地重劃之必要條件，而非充分條件。私有土地所有權人擬辦之重劃範圍尚須經主管機關核定（獎勵辦法第二十條、第二十一條參照）。此外，重劃計畫尚須經主管機關核准後方得實施（獎勵辦法第二十六條參照）。又公有土地管理機關（所有權人）亦得於會員大會時修正重劃計畫書（獎勵辦法第三條第二項、第十三條第一項、第二項參照）。基此，於自辦市地重劃案進行中，已能兼顧公有土地之公共利益的保護需要。再者，倘基於平等原則之考量，認為應使公有土地管理機關（所有權人）參與自辦市地重劃之決議，則事後該公有土地管理機關（所有權人）如同為審查系爭重劃案之主管機關時，該機關應如何為審查？其審查是否會陷入利益衝突？ 綜觀上開理由，本席認為，平均地權條例第五十八條第三項未將被劃入擬辦重劃範圍之公有土地計入之同意比率之計算基礎，未許公有土地管理機關參與自辦市地重劃之決議，尚無違憲之疑慮，謹此併予說明。 |
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