大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 黃茂榮 提出 壹、自辦市地重劃之多數決原則 一、前言 當財產之管理處分，由其所涉權利人自己為之時，與其財產權保障有關之制度的建制，基本上應立基於私法自治原則。依私法自治原則，當一件事務涉及多數人之權益時，應由其共同決定，該共同所做之決定，即是契約或合同。此即自私法自治原則導出之契約原則或合同原則。當因所涉權利人之人數多至不適合依契約原則或合同原則採全數決時，乃依法律或當事人之特約，改採多數決。至於多數決之比例應當為何？採過半數時，其決議為普通決議；要求大於過半數之決議時，為特別決議[1]。然而，得否以法律規定，財產之管理處分，得以少於過半數之決議為之？在私法自治原則下，是有疑問的。 多數決之決議方式在行政程序上之適用，習以法律正當程序或正當行政程序論之。然即便將之論為屬於法律正當程序或正當行政程序之問題，特別是在法律規定由事務所涉及之權利人自治時，縱使其自治事項規定於公法中，例如自辦市地重劃（平均地權條例第五十八條），其規範仍應符合私法上之私法自治原則或公法上之民主原則的意旨，不得使少數人得藉助於行政機關之核定或許可的行政處分，宰制多數人之權益。 二、自辦市地重劃之基礎規定 中華民國91年05月29日修正公布之平均地權條例第五十八條規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。（第一項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第二項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。（第三項）」 依該規定解析之：(1)為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，獎勵土地所有權人自辦市地重劃，肯認土地所有權人之自治權。(2)市地重劃之實施主體為重劃會。（3）基於私法自治原則及民主原則，並維護相關之公共利益，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後方可實施市地重劃。（4）授權內政部制定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」[2]。 三、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法之規定違憲 獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第八條第一項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。」按此，土地所有權人自辦市地重劃，只要由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，即得由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定，成立市地重劃之籌備會；而該籌備會經核准成立後，依獎勵辦法第九條[3]規定，該籌備會即得辦理重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人；另依獎勵辦法第二十六條第一項[4]規定，該籌備會檢附相關資料，得向主管機關申請核准實施市地重劃。 市地重劃固須有人發起，方能啟動。然因其啟動之結果，必對於擬辦重劃範圍內之土地及地上改良物產生使用、收益及處分之限制，並隨之產生重劃費用之分擔義務，且重劃之結果亦將改變土地所有權人及他項權利人之權利義務關係。因此，為防止不如意之重劃結果、過大之應分攤重劃費用，以及保障擬辦重劃範圍內土地所有權人及他項權利人之權利，就市地重劃案之發起，即便未規定由擬辦重劃範圍內之全部權利人依契約原則或合同原則共同為之，其發起人，亦應具有擬辦重劃範圍內所有權人數及所有權面積比例所表現出來之一定代表性，始符合私法自治原則及民主原則之意旨，確實落實憲法第十五條所定之財產權保障。 獎勵辦法第八條第一項規定，不論發起人之人數及擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和，是否符合平均地權條例第五十八條所定之半數，皆以七人以上為發起市地重劃之充分要件；且依獎勵辦法第九條、第二十六條第一項規定，由該七人組成之籌備會，得逕為後續有關「重劃計畫書之擬定、申請核定及公告」以及「申請核准實施市地重劃」等對於土地所有權人及他項權利人權益影響重大之事項。獎勵辦法上開有關籌備會之組成及其職權規定，不但已逾越授權之目的與範圍，而且顯已悖於私法自治原則及民主原則，除與平均地權條例第五十八條第二項以重劃會為自辦市地重劃實施主體之規定不符外，並牴觸憲法第十五條財產權保障之意旨。 |
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