大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| [21] 德國聯邦建築法第56條及第57條，對於重劃後土地的分配標準，也比照徵收的補償模式，必須就重劃土地原有價值，以市價定之，並且要斟酌嗣後價格的變動，權衡當事人的利益以及重劃利益後，公正的裁量決定之。易言之，不應當給予重劃人更多的利益，與受領徵收補償者標準一樣。 [22] 關於公共福祉與公共利益的法律概念，可參照陳新民，論公共利益的概念，刊載於：憲法基本權利之基本理論，上冊，第129頁以下。 [23] 平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」；農村社區土地重劃條例第11條第2項：「重劃區內規劃之道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、廣場、活動中心、綠地及重劃區內土地所有權人認為為達現代化生活機能必要之其他公共設施用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等四項土地抵充外，其不足土地及拆遷補償費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。」 [24] 依內政部正式資料顯示，至民國104年12月為止，全台灣共進行968件重劃(共計15,977公頃)，見內政部地政司全球資訊網站/重劃業務；但內政部非正式資料顯示全台灣共進行964件重劃（共計15,879公頃），其中公辦為352件（12,963公頃），自辦為611件（2,911公頃）。其中件數自辦約佔三分之二，但是面積數則為五分之一弱。二者雖差4件，但大致比率不差。 [25] 在不少重劃實務上，由於相關規定只要求一定比率人數的私有地所有權人或擁有一定比率的私有地，都可作為發動重劃計畫者，導致有些重劃案件，發生若干只擁有極少部分土地的地主，聯合建築公司進行重劃(甚至由建設公司以人頭政策，各人頭擁有極少數土地，湊成所有權人總數的門檻)，形成少數百分比的土地擁有者，可決定絕大多數地主的重劃利益，本號解釋的原因案件之一，似乎即為此現象也。可參見莊仲甫，從大法官709號解釋看自辦市地重劃問題，土地問題研究季刊，第49期，2014年3月，第79頁。 [26] 參見林旺根，台北縣都市計畫委員會日本考察心得報告(一)─從日本土地區劃整理談我國市地重劃之改進，現代地政，第210期，1998年12月，第38頁。 [27] 日本的例子見林旺根，台北縣都市計畫委員會日本考察心得報告(二)─從日本土地區劃整理談我國市地重劃之改進，第211期，1999年1月，第38頁。 [28] 德國對於政府透過重劃制度，獲得了公共建設的土地，此情形正與傳統的徵收情形無異，亦即所謂「公用徵收」的古典徵收型態，因此，重劃制度可促使徵收的概念，由不一定剝奪私人財產權轉入公家之手的公益徵收概念，轉變成為公用徵收的古典意義也。關於此概念的討論，可參閱陳新民，論憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，刊載於：憲法基本權利之基本理論，上冊，第318頁。德國聯邦憲法法院在後來有關一個都市重劃案件判決(BVerfGE 104,1)，已經改採此見解。V. Epping, Grundrechte, Rdnr. 452. [29] 對此，本席不無懷疑。 [30] 主管機關藉重劃之名，獲得財政利益的案例，最清楚的例證，莫如，在本號解釋公告同一天，大會通過一件不受理案(會台字第13020號)的聲請案，其原因案件(臺北高等行政法院98年度訴字第27號；最高行政法院99年度裁字第2281號)，其內容即與此類似，聲請人的土地被迫納入重劃區，且被分成三部分，其中一部分甚小，無法使用，只能獲得金錢補償，但卻要付出鉅額公設建設費。聲請人曾起訴調整該土地納入鄰旁住宅區不果，故質疑該重劃計畫違法，但主管機關所持之理由乃認為此次重劃之理由：「⋯⋯擬定中壢平鎮都市擴大修訂計畫（原文小十六學校用地變更為住宅區）細部計畫案計畫書第33頁第6 章第2 節財務計畫（摘略）：「財務為庶政之母，政府的各項施政是否能順利執行，全賴是否有健全的財政以支應而定。都市建設更離不開財務計畫，尤其都市計畫理想與目標的實現，都有賴財源之充分配合，故 周詳而切合實際的財務計畫，乃為細部計畫所應具備。⋯⋯二、市地重劃區範圍（以市地重劃方式開發）：其所需之公共設施用地及工程費，均由參加重劃之土地所有權人，按其收益比例部分共同負擔後，再負擔部分提供為公共設施，並將餘下的土地分配予原土地所有權人，故公共設施用地可以不需由政府編列預算，即可取得。⋯⋯」顯然是採「以重劃取代區域徵收」，結果臺北高等行政法院認為：「⋯⋯經查財務計畫本屬都市計畫推動之基礎，是被告就財政之考量，自難謂屬不具重要性之觀點，故被告選擇採取市地重劃之方式，尚難逕認有裁量瑕疵。⋯⋯」以及「⋯⋯如被告將之納入建成區，將形成重劃區土地利用分配之困難，故被告決定不將之納入建成區，亦非無據，是以被告考量計畫區域內土地整體開發利用目的之利益，而未採納原告主張，即難認有裁量濫用或違反比例原則之違法。⋯⋯」。而對於聲請人提起上訴的理由：「⋯⋯(三)被上訴人將上訴人所有系爭土地，不以徵收方式取得，卻逕自以無償之方式將其劃入市地重劃範圍內，不僅違反平等及比例原則，亦有裁量濫用之違法云云。」但也遭最高行政法院以未具體說明適用法規不當為由，予以駁回。 [31] 也因此在我國自辦重劃所需要的資金十分龐大，常常遠非市井小民所能承擔，因此往往必須交結「金主」(重劃公司)來提供資金，從而掌控了重劃內容。該金主定會將本求利，而後將有利可圖之地劃為抵價地，致使重劃小民頂多獲得接近原有財產之較差土地，形成金主等籌劃者不當的鉅額利益。可參見陳明燦，土地重劃理論與實務，新學林出版社，2012年，第220頁。同樣的情形，在都更也一再出現矣。 [32] 也因此學界已有此呼籲，政府主管機關，應該責無旁貸，將重劃視為法定任務，見陳明燦，土地重劃理論與實務，第221頁。 |
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