大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 你這個一再被狩獵欲望所趨策的人啊！ 許多死亡的規則就被寧靜的制定下來； 我知道你在鐘乳石洞內輕輕懸掛布條， 彷彿為慶祝和平的標幟，但卻是陷阱與羅網！ 而後，助手扭動了布條。 此時，從洞穴中湧出一大批蒼白與失措的鴿子， 由黑暗中飛向光明[45]⋯⋯結果呢，就是這樣[46]！ 本號解釋實應揭發出目前落伍與被私欲誤導的重劃法制，正是如本詩所形容的：「和平的標幟」，實乃假藉重劃之冠冕堂皇、大公大正的理由，形同「推動與增加共同利益」的誘人標幟，但卻是致命的陷阱，將個人（以及地方政府）的利益─如同獵人的欲望般─，隱藏了剝奪與侵犯弱者權益的陷阱與羅網？ 多數意見似乎並未警覺到現行重劃制度所帶來如此嚴重的侵犯財產權的危害性，想起今後恐有不少同胞將可能遭到重劃之侵襲其財產權利，本席甚表憂慮！僅提出此意見，希望能替為國民敲起警鐘矣。 【註腳】 [1] 釋字第709號解釋：「⋯⋯都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第十一條第一項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。⋯⋯」，也因此會特別引述國際公約與公法原則等適用之餘地。 [2] 釋字第709號解釋，除了上註有關都更的公益性外，且提及：「⋯⋯且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所(本條例第二十一條、第二十六條第一項、第三十一條第一項、第三十六條第一項等規定參照)。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。⋯⋯」 [3] 可參見陳新民，憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念，刊載於：憲法基本權利之基本理論，上冊，民國80年1月，第314頁。 [4] 見O. Kimminich, Eigentum, Enteignung, Entschadigung, 1976, Rdnr.201. [5] 德國聯邦建築法第40條第1項便認為都市計畫中可以將土地規劃為給予符合社會福利需要的人民住宅之用，與 其他公共建設的用地一樣，可利用徵收或重劃的方式取得之，但應給受到侵害的所有權及其他權利人公正補償。 [6] BVerwGE 1,225. [7] 此用語與概念在德國可謂源遠流長，早在1821年普魯士邦國公布的「土地分配令」便實施此制，規定依土地重劃政策而失去土地者，政府應依原土地的功能、負擔及其他法律關係之綜合判斷，給予同樣性質與價值的土地，俾使人民不會造成實質的損失。見Ernst/Hoppe, Das offentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 1978, Rdnr. 558. [8] BGHZ 27,15;51,341. [9] 可參見Oldiges, Baurecht, in: Steiner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl, 1986, S.498; H. Schrodter, Bundesbaugesetz Kommentar, 3 Aufl., 1973, Rdnr.3 zum §45. [10] BVerfGE 104,10; 114,59. [11] 依德國的理論，這種都市計畫法規加諸人民財產權的限制，泰半屬於財產權內容的規定與法定的界限，毋庸給予補償。惟有在特別情形，造成個案犧牲的效果，才可請求補償。P. Badura, Staatsrecht, 6.Aufl., 2015, C. 85; Ernst/Hoppe, Das offentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, Rdnr. 559. [12] 可參見Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 13 Aufl., 2014, Rdnr.80 zum Art.14. [13] 可參見林英彥譯，日本土地區畫整理法，行政院經濟建設委員會建全經社法規工作小組，民國77年，第76頁以下。 [14] 請見理由書第2段：「⋯⋯又憲法第十條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由(本院釋字第四四三號解釋參照)。國家為增進公共利益，固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制，惟依法律授權訂定之法規命令，仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍，方符憲法第二十三條法律保留原則。⋯⋯」 [15] 請見理由書第2段：「⋯⋯憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四ＯＯ號解釋參照)。⋯⋯」 [16] 這兩道防衛程序，在德國是以不同的法院救濟程序顯現出來，即關於徵收處分的合法性爭議，循行政訴訟救濟；就徵收補償額度的爭議，循民事訴訟，而有先後之別。至於我國雖皆由行政訴訟途徑救濟，但補償的爭議往往列於徵收合法性爭議之後，也是有異曲同工之妙。 [17] 可參見陳新民，論公益徵收的補償原則，刊載於：憲法基本權利之基本理論，上冊，第416頁。 [18] 因此德國學界也針對德國聯邦法院長年來支持重劃制度並不侵犯財產權的見解，認為只是確保了財產的價值，因此，認為這種將財產權保障的重心(持續保障)，轉成為價值保障，會造成掏空憲法財產基本權利矣。V. Epping, Grundrechte, 3 Aufl., 2007, Rdnr. 455. [19] 為此，德國聯邦法院也認為屬於徵收也(BFHZ 27,15; 31,49)，見Ernst/Hoppe, Das offentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, Rdnr. 560. [20] 土地法第136條：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」第 139 條：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」 |
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