大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 但是上述這種「延伸」正當行政程序原則至自辦重劃的擬議階段，固可以將該保護效力展現出來，但也有一個理論上的致命傷――此正當行政程序原則的拘束力，只及於公權力的行使，不及於私人的法律關係之間。故自辦重劃的擬議等過程，仍屬私權爭議（見前述本號解釋原因案件之一的桃園地方法院聲請釋憲理由書），何能援引此正當行政程序之原則乎？如此一來，同一個具有憲法如此崇高位階的正當程序原則，竟然會呈現出兩種不同程度的效力規定：(1)在公辦重劃理應可以全程適用正當程序原則（目前法律規定不足處應修正，已於上述）；(2)在自辦重劃時，只有後階段審查部分適用之，而有發生二種長短不同的「射程效果」，在理論上如何能自圓其說？ 4、多數意見認為只要同意重劃人數的比率不致過低，即可屬於立法形成的範疇。如此一來，何謂「比率不致過低」？標準何在？以本案重劃門檻而論，只須私有土地所有權人與土地面積二分之一以上，即可強制其他人加入，此二分之一的比率，不分有無絕對重劃的必要。對照起釋字第七Ｏ九號解釋，尚針對都市更新條例第二十二條第一項，有區分不同類型，而採不同的同意比率，才表示合憲的見解，完全不同。同時導致多數意見認定，即便是本重劃區並非災區，卻全部使用同一比率之規定並不違憲的結論，故此見解完全漠視比例原則。故多數意見已和保障財產權的根本原則─「私使用性原則」（Privatnützigkeit）相互牴觸。按此原則，即應以財產權人自我的意志，而非以他人的多數意志，來決定財產權的使用、處分權限。故這種對立法裁量與合憲性的寬鬆認定，已經掏空憲法財產權保障的意旨矣。 故多數意見援引正當行政程序之原則，作為本號解釋的立論，捨棄了最寶貴與最有利的武器─憲法宏偉、強大的保障財產權的意旨─，反而選擇功能與拘束對象有限的程序正當原則，實屬可惜！這也觸及了我國行政程序法對行政計畫有關規定的流於空洞與形式化的問題。按重劃計畫乃可以納入行政計畫範疇的行政行為，因此，當透過周詳的行政程序法來規範之，例如，多數意見堅持之聽證程序即為行政程序法的主要內容（第一Ｏ二條以下），故行政程序法應當提供行政計畫制度詳盡周全的程序俾供遵循。如今我國行政程序法只有二條空泛條款，本法施行至今十五年以還，仍屬具文，有關機關且尚無詳盡的立法草案出現。故本院接連在釋字第七Ｏ九號解釋與本號解釋都一再強調此種屬於行政計畫態樣的都更及重劃事件須遵循之正當行政程序，但卻沒有提出一定的「正當程序之標準」，行政程序法豈非應當在行政計畫方面進行詳盡立法，以填補此程之漏洞乎[44]？ 五、結論――敲起「唯有為弱者伸張正義，才是真正的正義」的警鐘 由本號解釋的原因案件，特別是由地方法院法官所提出的釋憲理由書中，已經將我國實施重劃所顯露出的病態，刻畫入木三分。這應當產生促使吾人警覺出我國重劃法制觀念的落伍，與重劃制度的窳陋，都到了刻不容緩的時刻！尤以弊病百出的獎勵自辦重劃制度，竟然只有平權條例第五十八條一條法律依據，其餘委由行政機關訂定，對此攸關許多人民重劃利益的制度，似乎已違背法律明確性原則。 因此，自辦重劃制度造成假藉重劃之名，行攫奪公有財產，與欺凌弱小所有權人之現狀，國家立法與行政公權力豈能袖手旁觀？更何況重劃制度演變至今，甚且成為地方政府取代徵收行為的代用品！政府主動與被動的透過重劃制度（美其名為裁量權的正確行使，以及人民應當承擔財產權社會義務的高調），規避原應支付給人民補償費之義務，且憑空又獲得大筆的土地，豈非變成與不肖之重劃業者，相互勾結的「共犯結構」？且毫不掩飾，不無炫耀地承認，藉此方法實可獲得鉅額財政利益與廣大的公設用地！如此一來，人民豈能再相信政府會作為「概括公益的執行人」與「人民財產權利的守護者」？ 而多數意見再三強調的正當程序原則，豈非為維護正義而發？正如同著名的羅馬法學家烏比安（Gnaeus Domitius Annius Ulpianus）所提出的一句拉丁法諺：「唯有為弱者伸張正義，才是真正的正義」（Justitia est constans et perpetua voluntas jus suum cuique tribuendi）。明顯的，重劃制度已經喪失了其追求公益的神聖光環，也侵蝕了徵收制度的作用，造成了貪婪之手到處流竄！重劃制度，特別是自辦重劃制度，已經痛擊了我國政府作為「正義使者」的形象矣。 最近讀到奧匈帝國時代，與卡夫卡（Franz Kafka，一八八三─一九二四）同時期，也同樣是著名的德語文學家與詩人里爾克（Rainer Maria Rilke，一八七五─一九二六年）《致奧費斯的十四行詩》（Sonette an Orpheus）中，第二部十一首，有一句頗切合本號解釋原因案件所可能涉及的「貪婪與佔有欲擴張」的現象―― |
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