大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 有鑒於此，主管機關應當以「追求最大公共利益」的立場來處理納入重劃區內公有土地最佳的運用方式，同時應當秉持「分配正義」，公有土地亦應保留予未來其他週遭土地實施重劃的可能性，不可「竭澤而漁」，此亦主管機關對參加重劃的公有土地之處置，不可視為純粹的私法經濟行為之「國庫行政」，從而免除公法原則的拘束。似應當回歸公權力的作為，即全由行政權力運作的重劃行為，自可以將公有土地的運用，納入公法原則的監控範圍之內。否則依目前制度，極容易導致地方政府與地方勢力的不當勾結，造成護產不力的結果矣[42]。 本席不贊同本號解釋多數意見竟然對此強制排除公有土地所有權人或其管理機關，對重劃計畫的內容，並無積極的形成權，造成其無法創設更合目的的重劃計畫與更公允的未來土地分配規則之制度，持以「噤而未言」之態度，且對於，造成公產不當流入私人之手的「吃公」，以及侵犯少數不願重劃者利益的法律規定，採取未加審查的見解。為填補此一缺憾，在獲得原擬稿大法官同仁的慨允下，本席願意引述一段相關的論述文字，以呈現本席與此位同仁未能撼動多數意見「漏此不審」態度的「未竟之業」也！ 「同意比率計算基準應計入計劃區內全體土地所有權之人數與面積，不得任意排除所有權人同意權之行使，以真實反映重劃區內土地所有權人之共同利益，確保其等在自辦市地重劃案之主導地位，資以避免因計算基礎分母之縮小，提高通過同意比率門檻之機會，致侵害不願參與重劃者之財產權與居住自由。重劃計畫內容與土地所有權人各自應分擔之公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款費用及受配土地範圍等財產權、居住自由相關（市地重劃實施辦法第十四條第二項規定參照），向主管機關提出重劃計畫前，應就重劃計畫書之內容徵求全體土地所有權人之同意，不因公有土地（按公有土地管理機關未必即為審查自辦市地重劃計畫書之主管機關）或私有土地而異，且應將全部所有權人同意與否之意思表示列入計算，不得以法令排除之。獎勵重劃辦法第二十三條規定重劃區內之公有土地固應一律參加重劃，然公有土地管理機關有保護公有財產之義務，作為土地所有權人之法律上地位與私有土地所有權人並無不同，對計畫書內容為同意與否之表示為其權利也是義務，其人數與土地面積應列入同意比率計算基準。平均地權條例第五十八條第三項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」以合乎法定同意比率為重劃計畫被核准之合法要件之一（獎勵重劃辦法第二十六條規定參照）。其中關於同意比率規定部分，未將公有土地所有權人數、面積列入同意比率計算基準，且未設私有土地應占重劃範圍總土地面積之門檻下限，致願意參與重劃之私有土地所有權人，縱其等土地面積之總和未超過公有土地與不願意參與者之總土地面積，尤其在公有土地面積占總面積多數或絕對多數時，仍可將公有土地納入重劃範圍，一律依其等同意之重劃計畫辦理，使公有土地管理機關未能擔負保護公有財產之義務、不能確保其以所有權人身分在重劃案主導地位外，同時增加不願意參與者，被迫接受實際上面積及（或）人數占少數者之願意參與重劃者所提之重劃計畫之機會，甚至必須遷離原住居地，受有財產權與居住自由侵害。此部分規定與自辦市地重劃尊重多數之民主精神不符，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序。」 四、援引正當行政程序原則的防衛功能與對象之商榷 本號解釋多數意見的立論放在確保行政程序的正當性，為此，理由書第八段有下述的闡述：「⋯⋯查市地重劃不僅涉及不同意參加市地重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與市地重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及重劃範圍周邊關係人之權利，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由（本院釋字第七Ｏ九號解釋參照）⋯⋯」。 這段說詞，顯露出多數意見的考量仍有令人滋疑之處： 1、有關所有權人同意重劃的比率高低問題，竟然是「違反憲法要求之正當行政程序」的問題，而非涉及到財產權保障的實質問題，顯然的將「程序的正當性」超越了「實質保障的正當性」，其不當處，已於前文再三陳述。 2、既然將重劃利益包括了「重要公益」與個人的財產與居住權，因此，舉凡重劃計畫的參與、型塑及決定權利，即應由全體利益牽涉者參與，不獨私人部分，即連公益代表之意見亦不得遺漏。然而，多數意見的正當程序保障之對象，只針對私人部分。無疑的，本號解釋隱含著重劃乃牽涉所有重劃區內「人民」的共同利益，必須如同釋字第七Ｏ九解釋的要求應讓都更計劃所有人參加者一樣，可以有機會（且藉要求行政機關於行使核准權的公權力時應把關的「正當行政程序原則」），來確保其知悉相關資訊，以及保全其權利的發言權利。凡此，似乎都在強調保障私人的財產利益與其共同利益。重劃應具有強烈的公共利益的「制度寓意」，已降低及掩蓋矣。 3、本號解釋提到之「正當行政程序原則」之發揮保障功能之時刻，乃是要求主管機關於核定自辦重劃之範圍與核准該重劃計畫時，必須遵守的程序原則也，亦即主管機關在行使此核准的公權力時，必須遵守此些可以保障人民權利的正當行政程序，於是應進行聽證程序、送達相關資訊等等屬於行政機關的應作為義務也。 在此，顯然將正當行政程序的保障功能置於重劃計畫的「後段」─行使核准權的公權力時─，卻忽略了此正當行政程序的保障功能，應是「全程」，由足以影響相對人權利的整個「規範內容」的形成過程，皆應包括在內。就以本原則用以拘束最典型的行政處分而論，正當行政程序原則便應在主管機關作成相關行政處分的過程中，即應透過充分的資訊給予、聽取相對人的意見等等程序，方形成最後的處分內容。然而，即便在公辦重劃的過程中，也未能滿足此要件。重劃區人民唯有在重劃公告期間，超過私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關才應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施（平權條例第五十六條第三項），顯然是對已作成的重劃處分所表達的意見，而非作成處分前，學界也頗有認為乃類似「重開程序」（行政程序法第一百二十八條）者，即有違程序正義與牴觸財產權保障之嫌[43]。 果真要利用正當行政程序原則來保障重劃者之利益，如本案之情形─這是本席所不贊成者，於此須再度強調─，則運用此原則於自辦重劃時，則應將此行政程序的原則之拘束力「拉到」籌備與制定重劃計畫的階段方可。如此一來，行政機關審查的公權力，即可放在檢驗所有參加重劃者有無參與獲得形成重劃計畫的可能性，以及該參與程序是否具體落實之上。故正當程序原則乃確保所有加入重劃區之人民能確實擁有參加與形成該重劃計畫內容的機會與參與程序，而非針對主管機關如何行使監督權也。故多數意見這種正當程序原則的拘束對象，乃錯置之舉，不能夠達到該原則真正的保障功能也。 |
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