大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 為此，本席不免敝帚自珍，願重申在釋字第七Ｏ九解釋之部分不同意見書已提及之：應當依循比例原則之「個案判斷」（ad hoc）原則，對每一個欲行都更的老舊建築物依其急迫性，以及是否具備絕對優勢的公益性，區分為紅、黃、綠三個等級，賦予不同的同意標準。 (1)「紅色等級」：唯有列入到絕對非都更不可的老舊危樓，發動與同意的門檻可以降低，例如立法者可以規定僅需少數的同意即可發動，普通多數便可進行重建。蓋此危樓攸關重大公共安全與公共利益，主管機關本即可透過建築法規，行使拆除的權利，或以徵收的方式為區段徵收，何不透過較和緩的都更方式來執行？ (2)「黃色等級」：指建築物雖有都更的必要性，但無急迫之虞，其發動門檻雖可以普通多數，但同意比率必須採高標之絕對多數。 (3)「綠色等級」：建築物雖已老舊，但保存良好，都更的必要性與急迫性都極為薄弱，都更可有可無，此時對都更的發動，至少應採普通多數，但同意的門檻應採取最嚴格的標準，即類似公寓大廈管理條例的全數同意（第十三條）。在此時，也可以符合此階段的都更，全屬私權性質，例如，合夥等之法律行為也，方予最嚴格之同意比率也。 同樣的標準與立論也應當可運用在重劃之上也[35]。不如此無法突顯比例原則之重要性也。 三、公有土地強制納入重劃的違憲性 在上述論及重劃計畫籌備會發起人與計畫同意門檻的所有人比率問題，已經涉及到公有土地所有人（或管理機關）的參與問題。平權條例第五十八條第三項明白規定只限於私有財產權人的比率，而排除了公有財產權人的同意。如此一來即可能產生私人的土地少過公有土地，卻能夠「挾持」公有土地加入重劃。尤其是現行法（例如，「辦法」第二十三條[36]）已將公有地強制加入重劃，更使得上述這種挾持現象更為嚴重。同樣的，都市更新亦有相同的制度（如都市更新條例第二十七條）。然而在釋字第七Ｏ九號解釋，也略過此問題而不論，本號解釋也步其後塵矣！ 按土地常是公有與私有處於犬牙交錯之地段，為了整體開發與重整之必要，公有土地當與私有土地一起處理，並為利益共同體。故為避免公有土地形成重劃與都更的障礙，我國法令遂有公地強制加入之規定，出發點並無不妥[37]。 但這種不計入公有土地管理機關的同意權，不啻承認該管理機關並未如私有土地所有權人般，擁有得以決定該重劃計畫的權限，亦即，剝奪其對財產標的之處分權限。除了平權條例第五十八條第三項外，土地法第一百四十一條亦復規定：「第一百三十五條之土地重劃，得因重劃區內土地所有權人過半數，而其所有土地面積，除公有土地外，超過重劃區內土地總面積一半者之共同請求，由直轄市或縣（市）地政機關核准為之。」依該條規定，公有土地所有權人的處分權限，已經明顯被剝奪殆盡，唯一的防衛機制，僅剩下主管機關的「核准權」也[38]。 此制度也會帶來二個問題，第一，是否有侵犯公有財產權人的基本權問題；第二，會否公有土地管理與主管機關的護產責任，以及「分配正義」的問題。先就第一個問題而論，誠然，公有財產的所有權可能受到上述的侵犯，但卻很難由憲法保障財產權的理念，來享受保障之效果。按憲法保障財產權的旨意，主要是防止人民的財產權受到公權力的侵犯，致影響其喪失生活之資與人生發展所需的財產。故對擁有公權力的公法人而言，儘管受到公權力之侵害造成其財產損失，則侵權者與受侵者同屬公權力，且損失不致於形成如私人之困境，故除非法律特別規定─多半視為「準私人地位」─，否則無法援引憲法財產權保障之規定[39]。只能靠把關的核准機關扮演重要的「護產角色」。 此即第二個問題應予探究者，按公有財產的主管機關─此時可能為中央機關或地方自治團體─，都有維護公有財產的職責。雖然依法令該財產標的必須加入重劃範圍，與配合重劃計畫的法定義務，且此法定義務也符合重大的公共利益（其前提要件當是該公有財產已無其他法定任務與功能矣）[40]。 但政府機關（包括地方自治團體），既然依法令負有保管與使用公有財產之職責，且公有財產的處分、運作，都應當遵循一定的法定程序，且其經常作為公物，更應當儘量追求公共利益，尤其不能將公有財產不當的流入私人手中。因此，強制加入重劃，不應當解釋為「強制剝奪處分權限」。在此意義上，公法人對於公有財產的處置，並非基於類似私法財產權人之地位，從而享受憲法財產權保障之效力，以及適用民法契約自由原則。就前者而言，大法官在釋字第二三二號解釋，已經提供了一個理論的依據。依該號解釋之意旨，對於重劃案件中，公有土地夾雜在內，乃所在多有，固宣示：公有土地參加重劃計畫，而於重劃計畫實施後，得獲得土地分配，「就此交換分配言，乃係法律規定之效果，並非土地所有權人以自己之意思使權利發生變更之處分行為，亦至明顯。」故無須比照一般公有土地的處分方式─「非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分，或設定負擔或為超過十年期間之租賃所有權人」─之程序。 但是此意旨並未表示，有護產職責的有關機關並無參與重劃計畫，並以專業的智識、公正的立場，提供更周全的計畫構想。換言之，此正是行政機關發揮「行政指導」的典型機會，並且，行政機關當可以提供更符合都市計畫（尤其是在細部計畫尚未提出的重劃地區），以及需要更專業、更前瞻考量的公共建設、保留地等等，都可能牽涉每一位參加重劃財產權人的財產負擔，以及日後獲得分配的權利大小，何不讓主管機關實質上承擔起推動與型塑重劃計畫的職責乎？ 更何況，將重劃範圍內的公有土地所有權人及土地比率排除在外，如此設計的同意重劃比率，無疑的是對不同意參加重劃者的不利。因為不同意參加重劃者，常因不同意重劃計畫之內容，如公有土地所有權人的見解與此不同意參加重劃者相同時，則整個重劃計畫勢必改觀。如今，公有地的影響力完全倒向私人較大的一方，使得較弱一方毫無「扳回一城」的可能性，也失去了制度的公允矣[41]。這也是本號解釋原因案件之一，所認為平權條例第五十八條第三項的同意比率未盡公允的一大因素矣。 |
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