大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 即使全由人民一手包辦的自辦重劃，帶來的弊病，正如同釋字第七Ｏ九號解釋的都更一樣，容易引起「以大吃小」的弊端。試想，在自辦重劃過程，整個重劃區內共有十項以上的公共設施之費用，要由全體重劃人民來承擔。舉凡公設的位置、施工與設計的成本、實施過程、剩餘土地的分配⋯⋯處處都有玄機，且非吸引人垂涎的黑箱作業乎[31]？此即我國平權條例第五十八條所制定之「獎勵自辦重劃」云云所帶來的「求私利」之動因，利之所趨，貪弊亦隨之，這也是本席所指稱自辦重劃制度會引來若干重劃人「吃小」與「吃公」的弊病也。故此對公益與私益有如此重大影響，且最易非法圖利私人與假公濟私的事務，何不交由中立的公權力之手來運作乎[32]？ 無怪乎，本號解釋原因案件之一的桃園地方法院聲請釋憲理由書也已經特別指明：「自辦市地重劃屬私權關係，且在重分配財產，重劃後土地面積減少，位置及形狀均改變，涉及土地所有權人權益甚鉅，其雖具有公共利益，但背後卻隱藏著巨大歸私利益，重劃利益由重劃業者獨享。此與公辦市地重劃盈餘款須回饋地主迥然不同，⋯⋯」以及「自辦市地重劃本質上，隱藏重劃者的私益⋯⋯」，都很明確的指出了重劃業者假藉重劃之名以求巨大利益的現狀。此段聲請理由，道出了位於與民眾權益與爭議最接近的基層法院法官的正義心聲，吾等大法官同仁豈能不虛心傾聽之？ 二、未大力援用比例原則的缺憾 多數意見另一個值得斟酌之處，乃未援引比例原則作為判斷相關法規違憲性的依據。 誠然，釋憲理由書已經針對平權條例第五十八條第三項，有關重劃計畫的許可標準，係以「重劃區內私有土地所有權人半數以上，同時其所有土地面積超過重劃區內私有土地總面積半數以上之同意」而論，而產生有無違反比例原則之爭議。多數意見且認為：「⋯⋯有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由⋯⋯」。 明顯的此段文字完全援用釋字第七Ｏ九號解釋。然而卻是「形同而神異」，多數意見在此只是援用該號解釋的文字，卻明白拒絕援用釋字第七Ｏ九號解釋的論理模式─該號解釋認為都市更新條例第二十二條第一項，尚有區分不同類型，而採不同的同意比率，方屬合憲─。從而，以單一過半數的同意門檻，亦難謂已達違反比例原則、平等原則之程度云云。 如果在進一步檢驗釋字第七Ｏ九號解釋的相關論述，也對比例原則的作用加以闡述： 例如，「⋯⋯立法者於斟酌實際實施情形、公益受影響之程度、社會情狀之需要及其他因素，而為上述同意比率之規定，核屬必要，且於相關利益之衡量上亦非顯失均衡，自未違反憲法上比例原則，亦無違於憲法要求之正當行政程序。⋯⋯」，再如：「⋯⋯又依本條例之規定，都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響之程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同之規定。⋯⋯」，都再再表明出該號解釋，在承認立法者的裁量權時，亦賦予立法者應當要衡量各種不同的公益考量，以及對人民權利影響的輕重，而有不同的門檻設計，此才是真正的將裁量納入憲法原則的拘束之內。更何況所謂「有關同意之比率如非太低」的標準，該號解釋對於都更同意的門檻，至少過半數同意尚屬少見，泰半達到三分之二，五分之三或四分之三，這種門檻制度，方通得過釋字第七Ｏ九號解釋的比例原則之檢驗。 如今，多數意見摭取釋字第七Ｏ九號解釋的理由字句，卻摒棄其立論的依據，強加在最低標準的同意門檻上的合憲依據，就闡揚法治國家的理念與理論的完整性而論，本號解釋無法與釋字第七Ｏ九號解釋比擬矣。 故重劃既然與徵收行為都係追求公共利益為目的，也涉及到公權力的運作，此時，當然應強制性的適用比例原則[33]。既然重劃有如此強力的公益需求為其要件，連接著公權力對人民財產權如此強大的侵犯（人民被迫加入重劃、重劃區可提供至百分之四十五的土地為公用、必須承擔高額的公共建設費⋯⋯），自然要以最嚴格的方式執行之。同時整個重劃制度也應當適用比例原則來檢驗之。故計畫應以被侵犯者的立場著想，而盡可能保留個人擁有不加入重劃計畫的權利，亦即「最小侵犯原則」之實現。 這也涉及到必須檢驗個案之重劃計畫是否有絕對的必要性？倘無，即無強制他人加入的公益理由。在功利社會的今日，每個財產權人都會抱持「自我利益極大化」的價值觀。一片土地如有重新整建、規劃的經濟誘因，一定會有市場機制來主動、被動的促使相關地區財產權人對財產標的進行重新增值的處分，這也是私法性質的重劃，可以達到增進土地價值的目的[34]。只是其專為私人利益著想，除非法律嚴格規定，否則人民很難願意主動將土地提供公用。因此，除非有絕對強制重劃的必要性存在時，否則應當賦予不願參加者擁有「leave me alone」的「不加入權」，以及創設可聲請由法院或行政機關來修正重劃計畫，縮小與調整重劃範圍，俾以實踐比例原則之權利！ 正如同本號解釋原因案件之一的桃園地方法院聲請釋憲理由書中已經一再指稱：「自辦市地重劃本質上，隱藏重劃者的私益⋯⋯」，因此，應當格外重視侵害基本權的程度、重要性與迫切性，故許可重劃計畫的所有人比率必須有不同的規範，不得一律相同。但相關規定的獎勵措施卻反其道而行，造成追求的公益較輕，不具有重要性與迫切性，明顯牴觸比例原則的結果。故不論是全體財產權人同意的重劃（平權條例第五十七條的民推公辦）甚或災區重劃，皆與自辦重劃的同意比率一致，即有牴觸比例原則之嫌。 本席贊同聲請人桃園地方法院法官同仁的見解，且視為典型牴觸比例原則之例，這也符合本院一貫對比例原則的認定─必須視法益侵犯的大小，而有不同的權利限制之寬鬆，可參見本院釋字第六六九號解釋之意旨─。因此，對於重劃的必要性與急迫性，應當是決定重劃範圍同意比率的判斷標準。 |
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