大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 故上述三個規範重劃的法律，固然亦有保障與提升私人財產利益的立法目的，但無疑的，追求公共利益的份量，亦不在私益維護之下。 第二，與徵收相同之處――達到重要公共目的、可替代徵收手段。 按重劃制度既然承擔了追求公共利益的目的，同時公權力也介入了重劃事務，例如，辦理重劃機關的設立、重劃制度的設計（包括許可條件）、即使在許可自辦重劃（如本案情形），關於重劃範圍的核定、核准實施等，皆屬對人民權利限制的行政處分，而納入整體行政程序之一環，為本號解釋所確定（理由書第六段），如同都市更新事件，即使民辦都更，主管機關所為的核准與監督、審查行為的屬性並無差別，釋字第七Ｏ九號解釋且曾為更詳盡之解釋也[2]。 既然納入重劃區內的人民（與納入都更計畫同），其將被迫參與重劃計畫，以致於影響其財產權與居住權，甚至及於其他權利人之上（本號解釋理由書第六段），這種為公共利益（也同時可能為自己利益）而遭到強制的侵犯，已非單純的財產權之承擔社會義務，而進入到類似徵收強度的公權力侵犯。是否應當認為屬於徵收之概念？特別是典型徵收的公益，也包括了實施都市計畫，以及其他相關的災後重建等目的之上。大法官在釋字第四四Ｏ號解釋，已經承認了市地重劃乃可達到與徵收一樣重大地公共目的：「⋯⋯又關於都市計畫保留地之徵收或購買，都市計畫法第四十八條規定，依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依（一）徵收、（二）區段徵收、（三）市地重劃之方式取得之。⋯⋯」。 所以，原本不願重劃者被強制劃入重劃區，已經侵犯其保有財產現狀的權利，以致於侵犯其受憲法保障的「存續狀態之保障」（Bestandsgarantie），而後儘管可再獲分配土地，但已經違背其意志，造成強制更易財產標的之結果，不能不謂類同徵收之侵害也[3]。 這種見解，在德國也一度受到不少學界與邦立法的支持。德國在第一次世界大戰後，威瑪憲法開始了強化財產權負有社會責任的時代。許多城市都進行了市區重劃與整建，因此聯邦與各邦都制定許多相關的土地重劃法（Flurbereinigungsrecht）的法令。這些法令的基本精神都一致，可強制人民加入重劃（Umlegung）範圍，重新調整其土地所有權，這是採行原有價值計算後給予的「換地」處分，同時在準備重劃期間，不得有自由處分或影響未來重劃之行為等義務，故有些邦─例如，巴伐利亞邦─，一直到二次大戰後的一九四六年的邦重劃法，都承認這是屬於純粹的徵收。因為此重劃後的「換地」，與徵收（特別是在區域徵收經常可見）之以土地作為補償的情形，極為類似。而重劃期間加諸在財產權人上的限制，也與「禁止妨礙徵收」之義務無異也。故重劃與徵收是追求土地使用公益的兩種手法，雖有若干差距，但實質上皆為純粹徵收，而非單純的「財產社會義務」[4]。 然而，這種傳統的重劃制度之特色既然在「換地」，，乃會將土地大部分在重劃後，扣除公共建設外，仍然交付在原來財產權人的手中。此重分配的過程中，原有財產權人不僅不會損失財產現值，且有增加之潛在性，且重劃帶來公共建設也是明顯的有利於重劃區人民。不像徵收計畫會將徵來的土地，於滿足公共使用等任務後，縱然會將部分土地讓售或分配予原財產權人，視為徵收補償之方式，但亦可以分配給其他人民─例如低收入或其他特定職業（例如，公務員等）[5]，只要符合公共目的即可。 因此，鑒於這種財產重分配的特徵，德國聯邦行政法院在一九五四年十一月九日對此作出了一個重要的判決[6]，便明白的指出：在（農地）重劃事件，既然是要依農地的土地性質、耕種方式改進、農產品產量提升等目的為著眼，因此能增進重劃人民的權利。縱然公共利益也能提升，但僅是附帶的。故如果構成人民遭受到徵收的侵犯，必須該徵收公益是「對被徵收人而言，乃非關自己的利益」（dem Betroffenen gegenuber selbstandigen fremden Interesse）。此「非關自己的利益」（fremden Interesse），顯然便是與「私利」打對台也。同樣的見解，在一九六Ｏ年十月六日作出的一個判決，更將此見解理論化，認為重劃制度，基本上是一個土地交換之制─亦即所謂的「替換原則」（Surrogationsprinzip）─，因重劃計畫所產生變動者，不是財產權人的變動，而是財產標的的變動，亦即財產權人對於原有財產標的上的權利，已經移轉到另一個財產標的之上也，並不損於財產權人原有的財產權限與其價值也。即所謂的「非財產標的之同一性」（Identitat des Objekts des Eigentums），而是「權利的同一性」（Identitat der Rechte des Eigentums）[7]。 基於類似的法理，聯邦法院在許多類似的判決，甚且提出了所謂「在變動土地上的不中斷之所有權」（ungebrochene Fortsetzung des Eigentums an einen Verwandelten Grundstuck）的理論[8]，同樣的是承繼著「替換原則」[9]。 基本上，此「替換原則」已成為現今德國的通說，不僅學術界，即連聯邦憲法法院在後續的判決見解也持類似的看法[10]，這亦符合德國常年來認定土地的使用負有極大之社會義務[11]。因此，土地的使用必須配合都市計畫，因此重劃計畫加諸財產權人的限制─包括禁止有害重劃計畫的使用與處分（聯邦建設法第五十一條）─，都可視為財產權的社會義務也[12]。 至於日本亦將這種土地重劃，稱為「換地計畫」（土地區畫整理法第八十六條以下），顯然也是採納了替換原則也[13]。 我國對重劃之制度，不論是立法者，甚至大法官在釋字第四四Ｏ號已經約略的提出重劃乃可與徵收達到同樣目的的手段，但在其他相關的大法官解釋（第七Ｏ九號解釋及本號解釋）都未論及此屬性，顯然的認為這些財產權利乃是可為公共利益而受到限制[14]，是否亦贊成其乃社會義務乎？ 這種重劃制度「非徵收侵犯說」的主流見解，近年來逐漸再度受到學術界的批評。其中最重要的批評，乃是：未能切合憲法保障財產權的重要內涵。按憲法財產權保障的真諦既然是以「存續保障」為主，本號解釋多數意見也已經提及[15]，但卻未能前後一貫地實踐此憲法意旨！按所謂的財產權強調「存續保障」乃是承認財產權人可以依自己的自由意志來保有、使用與收益其財產標的而言。這就是財產權受到憲法保障的「首要權利保護」（Primarrechtsschutz）的功能，也是憲法所構築的第一道防線！特別運用在保障防止徵收的侵害時，其功能最大。故除非有極為重大的公益及在嚴格的條件下（符合比例原則與給予公平補償），公權力無法剝奪人民對財產標的之「擁有權」――即保障人民持續保有該財產也。 其次，第二道防線構築在滿足徵收要件後的「次要權利保護」（Sekundärrechtschutz），此才是「公平的補償」問題[16]。就此意義，憲法「財產權保障」（Eigentumsgarantie）才會演變成為「財產價值保障」（Eigentumswertgarantie）也[17]。 |
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