大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同意見書： 大法官 陳新民 提出 大法官 黃虹霞 加入 你這個一再被狩獵欲望所趨策的人啊！ 許多死亡的規則就被寧靜的制定下來； 我知道你在鐘乳石洞內輕輕懸掛布條， 彷彿為慶祝和平的標幟，但卻是陷阱與羅網！ 奧地利詩人‧里爾克‧《致奧費斯的十四行詩》 本號解釋多數意見延續本院釋字第七Ｏ九號解釋的意旨，為了保障人民的財產權以及維護「正當行政程序」，對於獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（以下簡稱「辦法」）第八條第一項之私人發起重劃籌備會的門檻過低，致有侵犯其他不同意參與市地重劃（以下簡稱重劃）者之權益；該「辦法」有關籌備會的任務已經超越母法的授權範圍；以及主管機關於核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫時，未設置適當之審議組織、亦未給予利害關係人陳述意見與舉辦聽證等機會，自有違正當行政程序等高見，獲致該辦法相關條文違憲之結論，本席就此敬表贊成。 惟本號解釋多數意見之立論，顯然與釋字第七Ｏ九號解釋一樣，僅著眼於程序正當部分，但真正的關鍵之處，應當置於少數不參與重劃者的財產與居住自由權之上。同時，應以憲法的高度─尤以確保財產權「存續保障」之真諦─論究重劃制度的意義、公益份量（與私人法益之衡量問題）能否合理化人民負擔重劃區公共建設費用，與本號解釋所涉及的「自辦重劃」制度的合憲問題。本號解釋雖亦提及保障財產與居住自由甚至「存續保障」之名詞，但只是泛泛援引用語，沒有任何憲法詮釋意義的重要性與說服力可言。故多數意見捨此實體核心部分於不論，而僅將論點集中置於限制財產權之程序有無遵守憲法正當行政程序的問題之上，重蹈釋字第七Ｏ九號解釋在方法論上「本末倒置」的覆轍。本席實歉難同意。 其次，多數意見既然肯定公權力在核准自辦重劃範圍及計畫時，當會涉及侵犯人民基本權利。故行政權力理應更注重比例原則，是否容有「最少侵犯」不同意重劃者權利的可能性。而平均地權條例（以下簡稱「平權條例」）第五十八條第三項，有關重劃計畫之許可標準，係以「重劃區內私有土地所有權人半數以上，同時其所有土地面積超過重劃區內私有土地總面積半數以上之同意」而論――此規定未如釋字第七Ｏ九號解釋所認為合憲之都市更新條例第二十二條第一項，尚區分不同類型而採不同的同意比率。多數意見且以「當屬立法形成之自由」為由，而認為不違反比例原則。此亦是本席所不能贊同者。 而且上述平權條例第五十八條第三項的計算同意重劃的所有權人比率，是以「私有土地」所有權人為準。準此，已經排除公有土地之所有權人在內，致使公有土地有遭到私人藉籌劃重劃計畫之機會而予侵奪之可能。此涉及到公有財產的「分配正義」，但多數意見對此部分的違憲性，竟然亦未加一詞，亦未納入審查的範圍，實質上顯現出對此有高度違憲之虞的法律規定，竟持極度容忍的態度。 故有鑒於自辦重劃制度，既可能造成「吃小」（侵奪少數不願重劃者之權益），以及「吃公」（侵奪公有財產）之虞，凡此皆觸及了自辦重劃制度的嚴重弊害。甚且地方政府實行的重劃政策之目的，乃為謀求財政利益，避免支付徵收補償費，而以實行重劃取代徵收，以獲得公共設施之用地，造成人民財產權的損失！ 俗諺有云「木必自腐，而後蟲生」之諺語般，多數意見只達到「除蟲」的效果，何不鼓其餘勇，而「刨其腐心」乎？ 本席不敢輕乎釋憲與護憲的重責，敬提部分不同意見書於次，以明其理。 一、重劃制度的公益或私益？ （一）重劃之目的 土地重劃，顧名思義，乃是對土地的「重新規劃」。在此可以顯現出兩種意義：第一種，是對土地使用的重新規劃，亦即，將原有土地的使用方式（例如，住宅、建築物、空地）予以重新規劃、興建，而後給予該土地更大的功能。當然，也可以增加重劃區的土地總產值，而後所有參加重劃者，其財產法益亦可增加。第二種，乃是對財產權的重分配，亦即重新劃分財產權人擁有重劃區內的土地範圍，對於財產關係的重新分配。 這兩種意義實為一體兩面，由於土地使用的重新規劃，自然會有「挪東牆、補西壁」的調整使用，使得財產標的重新洗牌，因此重劃代表財產標的之重新分配，而最後分配的總財產，將是土地重新規劃，扣除公共用途的土地後，以剩餘的土地，依各參加重劃者原財產之比率平均分配之（平權條例第六十條之一）。 由上述重劃制度的目的，可以得知下述的特徵： 第一，是兼顧私益與公共利益。 由重劃的目的可知，乃是政府對於土地，不論是市區或者是農地，依據社會現實與未來的需要，重新開發、並興建完備公共設施，除了提升原有居民的生活品質外，亦可能滿足更大範圍（重劃區以外）的公共利益，例如，開闢成公園、水土保持區或學校、福利措施。因此，固然可以稱為「增加重劃區的土地總利用價值」，但不能解釋為「增加重劃區的土地所有權人之總產值」，即非著眼於重劃給重劃者帶來財產的增加而已，而是更帶來甚大的公共利益，且絕非限於原有財產權人所能享受也。 在此，由該土地在重劃前後利益的擁有者之差異，可知重劃前的利益擁有者為原有的所有財產權人；後者，則為不特定的享有者。此即重劃制度亦有承擔頗為重大的公益目的。本號解釋多數意見（在理由書第八段）也正確的指出了此點：「⋯⋯查市地重劃不僅涉及重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、同意參與重劃者之財產與適足居住環境之權益，以及原有土地上之他項權利人之權益，有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由（本院釋字第七Ｏ九號解釋參照）。⋯⋯」。 在實證法上，亦復如此。我國土地法第一百三十五條規定實施土地重劃之原因便是基於這種公益與私益並重的法理，規定：「直轄市或縣（市）地政機關因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：一、實施都市計畫者。二、土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者。三、耕地分配不適合於農事工作或不利於排水灌溉者。四、將散碎之土地交換合併，成立標準農場者。」 其中，除了第一款為公益取向優先，第四款「合小為大」仍為私益考量為主，第二、三款則純粹為土地合理使用，可以兼顧公益與私益。 其次，農村社區土地重劃條例第五條亦規定：「有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得報請中央主管機關核定辦理農村社區土地重劃︰一、促進農村社區土地合理利用需要。二、實施農村社區更新需要。三、配合區域整體發展需要。四、配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事變損壞之災區重建需要。五、應用機器耕作，興辦集體農場者。」 則此五項要件，第一款概括公益與私益之維護；第五款多半直接有利人民。其他各款，如第二款更新制度明顯為公共利益所需（釋字第七Ｏ九號解釋參照）[1]，第三、四款亦同。 至於平權條例第五十六條第一項則規定：「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」則顯然更係公共利益導向之重劃目的也。 |
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