大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 有謂財產權之限制，其保護低於人身自由，故得以授權命令限制之，而無違法律保留原則云云。惟市地重劃尤其自辦市地重劃所涉及者已非財產權之限制而已，已然及於一部剝奪之程度（受分配比例僅為原全部權利之一部分，甚至可能無法獲配土地等），其保護程度豈能較低哉？又行政行為應受法律及一般法律原則之拘束（行政程序法第四條參照），行政行為不得為無正當理由之差別待遇（行政程序法第六條參照），憲法第二十三條明定：得限制憲法所列舉之自由權利（含財產權及居住自由）者為「法律」，憲法並未明定該「法律」包括其授權命令（尤其系爭辦法規定並非全屬技術性、細節性規定，並已涉及基本人權之限制，自應直接以法律規定之）。本院過去諸多解釋或礙於當時時空背景，法制猶未臻完備，故而不得不勉予擴大憲法第二十三條之「法律」之範圍及於授權命令。但中華民國立國已逾百年，如上所述：數十年前之民國六十九年就土地重劃中農地部分已立全本農地重劃條例、自民國八十七年起亦已有全本都市更新條例等，在在足證如責成市地重劃含自辦市地重劃規定法律化，早已並無任何困難。故而未法律化非不能而是不為，行政機關不思立專法，該行為不合理並可疑係故意為不正當之差別處理（實務上發現疑有極不合理之自辦市地重劃案例。主管機關明言：准許自辦市地重劃意在減省該機關或下級機關之公共設施支出、將同一街廓之已建築部分土地排除於重劃範圍係為免除建物補償困擾、將同一筆土地一分為三且其中原屬法定空地之臨路三角窗重劃後無法受配土地部分以方便重劃後土地分配為由強納入重劃範圍、將同一街廓重劃區外之原建地容積率由原百分之二百調降為百分之一百二十但重劃區原農地則變更為建地容積率百分之二百等等，致原土地所有權人泣血申訴），此等行為應該受嚴格意義法律保留原則之拘束，也就是說就市地重劃至少就自辦市地重劃言，應不宜再容許行政機關再便宜行事，以授權命令行之，迴避立法嚴謹程序，庶幾合於憲法第二十三條以「法律」保護列舉基本人權之意旨。本院過去關於「法律保留原則」之相關解釋似無一成不變之理，似應依法治之進步程度，並至少依個別情狀經由補充解釋相應限縮調整法律保留原則中關於許授權命令替代法律之意旨，以進一步保障人權。 本件解釋僅及於重劃會之籌備會且偏重程序部分，未及於其他尤其重劃範圍等之核定等機關實質行政行為部分，似難收保障人權實效，有為德不卒之感，至為可惜，並難贊同。另就系爭自辦市地重劃辦法之實質內容言，亦有諸多可議之處（其中第十三條規定甚至可反證平均地權條例第五十八條第三項規定有可議），應值檢討改進，比如： 一、系爭辦法第二十三條規定：「直轄市或縣（市）主管機關核定範圍內之公有土地，應一律參加重劃，並由直轄市或縣（市）主管機關於核定同時列冊通知公有土地管理機關。」查所稱公有土地包括國有土地（土地法第四條參照），而直轄市或縣（市）相較於國家：前者為下級地方機關，國家則為中央上級機關，下級地方機關無權處分上級中央機關之財產；另土地法第二十五條係就直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地之處分等所為規定，不及於國有土地，故本院針對土地法第二十五條所為釋字第二三二號解釋亦無從作為直轄市或縣（市）得逕行將公有土地中之國有土地納入重劃範圍之依據。則在土地法、平均地權條例中未見公有土地應一律參加重劃之明文規定下（都市更新條例第二十七條則訂有公有土地及建物參與都更之依據及排除相關公有土地法規之適用並其處理，而市地重劃則缺如），系爭辦法之主管機關內政部何得於系爭辦法中為上開規定？ 二、系爭辦法第十條第九款竟以「訴請司法機關裁判之期限及逾期不訴請裁判之處理」作為重劃會章程應記載事項之一，其意如係為圖以重劃會章程規定限制土地所有權人之訴訟權，則亦明顯違反法律保留原則，且實質不正當，至為昭然。 三、平均地權條例第五十八條第三項規定未納入公有土地及其所有權人，可能致生實質不過半，使少數人得處分多數人財產之結果，其合憲性顯非無疑，本件解釋就此部分因審議未獲可決之多數，並未作成判斷，殊為可惜。又上開條項明定僅私有土地所有權人半數以上等之同意即得申請主管機關核准實施自辦市地重劃云云，且系爭辦法第二十七條亦明定主管機關應據予核准實施重劃；而亦如本件解釋所示主管機關之實施自辦市地重劃核准係依平均地權條例第五十八條第三項規定所為行政處分，故應有拘束重劃範圍內全體土地所有權人之法律效力，但系爭辦法第十三條第一項第四款竟規定已經主管機關於上述核准實施程序中已核准之重劃計畫書需另經重劃會會員大會追認云云，等同於主管機關之核准實施行政處分之效力需另取決於人民之可決，顯非有當；此外，系爭辦法第十三條第二項規定之會員大會可決人數包括重劃區內全體土地所有權人，即非僅私有土地所有權人而已，自亦已逾越平均地權條例第五十八條第三項規定之比例，故與為其母法之平均地權條例規定未相一致；如果此一不一致之目的在保障全體土地所有權人含公有土地之權益，並係本於實質應過半之旨，則寧非適足反證平均地權條例第五十八條第三項規定為不合理哉？ 四、土地重劃係為強制鄰近土地等值互易，以利土地使用目的，則自與土地所有權人之人數無重要關聯，有重要關聯者應為與其價值直接相關之土地面積而已，故而應無以土地所有權人人數作為籌備會或重劃會組成條件之理，尤無如系爭辦法所示僅以人數作為籌備會成立條件之理，系爭辦法徒增予有心人士不當製造符合重劃籌備條件或妨害多數人之重劃之機，寧非有當。又單就二分之一之同意比例部分言：農地重劃條例第十條第二項明定土地所有權同意比例為三分之二，都市更新條例第二十二條之同意原則上也高於二分之一，則顯然平均地權條例第五十八條第三項之比例（二分之一）為過低。其中不含公有土地尤有可議，已如上述。 五、土地重劃不論是自辦市地重劃或農地重劃均應係重劃區內土地所有權人之公同行為，既不必為人團也非公司，本無所謂會員或股東，何需必有章程、理、監事及會員大會組織及其開會形式，個別書面同意為何不可？農地重劃條例及都市更新條例亦均無類似規定，自辦市地重劃何獨應必然？系爭辦法中相關章程等規定之妥適及必要性亦非無可議。 因對本件解釋之違憲部分結論贊同，但理由有異，及對本件解釋範圍及理由書末段之意見不同，爰本親身經歷及由其他自辦市地重劃實例所知而生之同理心為本件部分協同、部分不同意見書供參。企盼市地重劃應脫離平均地權條例並回歸土地法土地重劃章所示之單純化零碎為方正目的及勿責成土地所有權人負擔公共設施（應回歸公共設施受益費徵收體制）暨以專法規定，以符法律保留原則及落實憲法第十條、第十五條、第二十三條之保障基本人權意旨。 |
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