大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 黃虹霞 提出 大法官 羅昌發 加入 本席於五十年前親身經歷我國第一樁市地重劃案。百年祖厝被拆、老樹被砍、受配土地減半致父親四兄弟合共一百坪，無力新築房屋，只能出售土地，數十血親遷離已世居六代的故土，無奈與隱隱不平感（我們家族土地原本兩邊各面臨敦化北路及民生東路，且為方正之建地，沒有化零為整與他地互易以利土地使用之必要，但卻因重劃而面積減半），銘記在心。 五十年了，台灣已由戒嚴走到解嚴，司法已擺脫政治附庸走向獨立多時，由「蒼生仰照」轉化為「司法為民」。數十年來，已作成數百個大法官解釋，揭示諸多憲法原則包括法律保留原則；立法機關除本其立法權責制定諸多法律比如都市更新條例外，也常依大法官解釋要求，依解釋意旨立法修法。大家共同目標是厲行法治、落實人權保障。翻開六法全書：財產權與居住自由受憲法第十五條及第十條明文保障，隱私權、營業自由等等諸多人權則未見諸憲法明文，但個人資料有個人資料保護法專法保護、營業自由之限制也有如公平交易法、營業秘密法等之專法規範；但超過半世紀了、動員戡亂時期早已結束了，市地重劃本質上是否應屬所謂地權平均之一環已有疑義（市地重劃為土地重劃之一種，另有農地重劃；而土地重劃制度首見於民國十九年制定之土地法，設有第三章「土地重劃」專章，自第十八條至第二十一條，暨第四章「土地重劃程式」專章，自第二十二條至第二十五條；經民國三十五年全面修正而為現行之第六章「土地重劃」，自第一百三十五條至第一百四十二條；並僅另於民國八十九年就其中第一百三十五條、第一百四十條及第一百四十一條作文字修正，即將「市、縣」改為「直轄市或縣（市） 」。土地法第一百三十六條前段規定：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價，仍分配於原所有權人。」第一百三十九條規定：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」再對照第一百三十五條、第一百三十七條及第一百三十八條等規定意旨，土地重劃目的僅在化畸零零碎土地為方正土地，即經由法律所定重劃之方式強制鄰地互易，以利土地方正使用而已，並無使重劃區內土地所有權人負擔公共設施用地，因而有地權平均或減省國家公共設施支出負擔之意思。）而又涉及受憲法明文規定保障之人民財產權及居住自由之限制之市地重劃，迄今卻仍寄生在屬動員戡亂時期之民國四十七年修正公布之平均地權條例第三十五條以下（目前規定在第六章「土地使用」之下），而非專章更未立專法。就自辦市地重劃，則係自民國六十六年才有平均地權條例第五十八條第一項之規定，但未見授權主管機關訂定相關辦法；即係在無法律授權下，於民國六十八年即已由內政部訂定「獎勵都市土地所有權人辦理重劃辦法」（系爭自辦市地重劃辦法之原名稱），此一辦法明顯違反法律保留原則而為違憲（內政部誤將平均地權條例第五十八條第一項關於自辦市地重劃獎勵事項之規定作為其得訂定系爭自辦市地重劃辦法之授權規定）；就此，行政主管機關不但未本基本人權保障之憲法意旨，除於民國七十五年間，將原需徵得全體土地所有權人（含公、私有土地所有權人）同意之自辦市地重劃規定修正並降低其同意比例為僅需私有土地所有權人半數以上、面積超過私有土地（不含公有土地）總面積半數以上之同意，即實質不過半，使主管機關得依少數土地所有權人之申請核准實施重劃，不利人權保障及公有土地產權維護公益目的外，更自民國四十七年在平均地權條例中規定市地重劃及民國六十六年許自辦市地重劃伊始，數十年均未思如於民國六十九年即制定「農地重劃條例」般，以專案立法方式訂定市地重劃含自辦市地重劃相關法律規定；反而便宜行事，於九十一年在平均地權條例第五十八條增列現行第二項之授權規定，目的在得繼續以自民國六十八年以來之由行政機關所訂定之法規命令即系爭「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，作為自辦市地重劃之依據。以上所示：憲法明文與未明文規定保障之基本人權間之立法強度上之反差，同為重劃之價值相對較低之農地早於數十年前即以專法形式（條例）規範而價值較高之市地重劃反而未以專法（而以市地重劃實施辦法）且含自辦市地重劃部分（係以系爭自辦市地重劃辦法）甚至均以命令規範之反差，以及行政機關之便宜行事（如應能以立法方式而不以立法方式，及降低自辦市地重劃區土地所有權人之同意比例致實質亦未過半等），難以期待主管機關對基本人權之適足保護作為，本席無法視而不見，難以無感及釋懷。 類似事件應為相類處理，始為合理。數十年前之民國六十九年就土地重劃中之農地重劃早已訂立專法（農地重劃條例），迄今同屬土地重劃之市地重劃卻仍寄生於性質未必相當之平均地權條例之一隅（甚至將土地重劃由政府遷台前土地法即已揭示之單純化零碎為方正、強制等值互易之本旨，轉變為地方政府減省財政負擔，無償取得公共設施用地產權之道）。尤其含自辦市地重劃在內之全部市地重劃均涉及都市土地所有權人之財產權及居住自由較諸農地更鉅，卻仍假以授權命令，顯非合理。又市地重劃與都市更新亦相類，都市更新依都市更新條例，市地重劃尤其自辦市地重劃何獨不應然（專法規定）？此亦顯非合理。就此而論，系爭自辦市地重劃辦法全部均應已牴觸法律保留原則而為違憲。多數意見固認系爭自辦市地重劃辦法之部分條款或因違反正當行政程序或因違反法律保留原則而違憲，但未以其全部均因違反法律保留而為違憲，與本席之意見結論（違憲） 相同，但理由不同，故為部分協同意見；又本件解釋明確肯認「正當行政程序」含「程序正當」與「實質正當」，則可資贊同。 又平均地權條例第五十八條第二項並未提及籌備會，重劃會之組織性質不明，如何籌備屬人民自由，是否以有籌備會之前置組織為必要，亦非為事所必然，經由系爭辦法挾帶賦與母法所未提及之籌備會職權，尤非妥當，故似可逕以此為由認系爭辦法中全部規定均違法律保留原則，而非如本件解釋僅以其中部分規定為違憲。 |
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