大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 貳、有關籌備會成立要件部分之協同意見 一、獎勵重劃辦法第八條第一項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會⋯⋯」。本席同意多數意見所述，在此條規定下，「如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何，皆可能迫使多數土地所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險」。由於本條之低門檻規定，導致如原因案件中，人數（七人）僅占私有土地所有權總人數（共一千八百十五人）之0.38567%，且其土地面積總和（共4933.30387平方公尺）僅占私有土地總面積（共617,718.78平方公尺）之0.798693%之土地所有權人，即可成立籌備會，並因而啟動民間自辦市地重劃之程序。其他絕大多數（超過百分之九十九）被劃入重劃範圍之土地所有權人必須被迫「陪著玩」；蓋如果其他土地所有權人不「陪著玩」且未採取任何行動，將無法自動脫身；將來一旦通過重劃，全體土地所有權人之權利均將受影響。此規定除有多數意見所敘述之違憲問題外，國家法律容許此種「尾巴搖狗」之制度存在，實屬不可思議。 二、多數意見僅質疑「如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數土地所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為何；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何」；而未明確規範所須符合之最低比率。多數意見之此等文字可能被解讀為，只要將來在修改法律時，將「發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率」以及「發起人所有區內土地面積之總和與擬辦重劃範圍內土地總面積之比率」納入作為成立籌備會門檻之因素即可；至於應有多少比率，則屬立法裁量範圍。然本席認為，本解釋未明示「發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之具體比率」以及「發起人所有區內土地面積之總和與擬辦重劃範圍內土地總面積之具體比率」，並非表示立法機關有完全之立法裁量空間。基於在籌備階段被納入重劃範圍對土地所有權人已產生實際上衝擊，本席認為，「發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率應達於過半數」，且「發起人所有區內土地面積之總和所占擬辦重劃範圍內土地總面積亦應達於過半數」，始可發起重劃。以便將來推動重劃較為順利，且避免發生前述「尾巴搖狗」之情形。 參、有關平均地權條例第五十八條第三項部分之不同意見 一、平均地權條例第五十八條第三項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」多數意見認其並無違憲；且多數意見迴避處理本條項規定所涉最核心的憲法問題（亦即將公有土地排除於同意比例計算之外，是否構成違憲）。本席無法同意。二、公有土地納入同意比例計算與否，並非純然屬於立法政策之問題，而涉有合憲與否之問題 （一）平均地權條例第五十八條第三項係規定，以重劃區內「私有土地所有權人」半數以上，且其所有土地面積超過重劃區「私有土地」總面積半數以上者之同意，作為重劃會決議之可決門檻。而完全排除公有土地所有權人之參與決議。 （二）憲法第二章係對「人民」基本權利保障所設之規定（該章之章名為「人民之權利義務」；該章各條有關權利與自由之保障對象均為「中華民國人民」或「人民」）。國家及地方自治團體並非「人民」，並無憲法所保障之基本權。其作為土地所有權人，自不在憲法第二章（特別是憲法第十五條所規定財產權）之保障範圍。故平均地權條例第五十八條第三項將公有土地所有權人（國家與地方自治團體）排除於參與重劃會決策之外，並無剝奪其憲法第二章權利之問題。由此角度而言，公有土地所有權人是否納入比例門檻之計算（亦即國家及地方自治團體是否參與重劃會決策），應為立法裁量之範圍。 （三）然公有土地所有權人是否納入比例門檻之計算，將影響重劃會之決議結果。如公有土地加入同意比例之計算，可能使原來在私有土地全部人數及其土地面積占少數者，反而成為多數，並使原來之多數變為少數。本席認為，公有土地既然被納入重劃範圍，在決策機制上自不應無視其存在；否則將使少數之私有土地者可以主導，並綁架公有土地及其他私有土地，且扭曲決策之結果；並因而使扭曲之結果拘束重劃區內全體土地所有權人。雖有部分私有土地所有權人因公有土地所有權人加入其陣營而受益，但亦可能有部分私有土地所有權人因公有土地所有權人未能加入己方陣營而受害。由此而言，將公有土地所有權人排除於比例門檻計算之外，將實質影響私有土地所有權人之憲法上權利；故其並非純粹立法政策之問題。 （四）復按公有土地包括國有、省有、市縣有或鄉鎮有。憲法第一百零九條及第一百十條規定，省財產及縣財產之經營及處分，分別由省立法並執行或交由縣執行，或由縣立法並執行。換言之，地方自治團體所有之公有土地（即省有、市縣有或鄉鎮有土地）之經營及處分事項，應屬地方自治事項。而是否參與民間辦理市地重劃，性質上屬於其土地之經營及處分之事項。平均地權條例第五十八條第三項將擁有土地所有權之地方自治團體排除於參與重劃會決策之外，與憲法地方自治之精神亦有不合。就此部分（即「將地方自治團體排除於參與重劃會決策之外」之部分）而言，亦非屬於單純之立法政策之問題。 |
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