大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 羅昌發 提出 大法官 黃虹霞 加入 本件多數意見認為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項有關發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人土地面積應占擬辦重劃範圍內所有土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符；同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會申請核定重劃計畫書及公告，並通知土地所有權人等規定，均屬重劃會職權，卻交由籌備會行使，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則；同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見機會，以及送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人，均不符憲法要求之正當行政程序。本席對此等結論，均敬表同意。惟本席認為，土地重劃法制落後，造成其規定與運作結果有諸多違憲之處；立法者應全面檢視，以個別立法方式，完整規範重劃制度，使其運作得以健全，並使人民權利獲較周全之保障；就此部分，本席認為有補充說明之必要。另多數意見認平均地權條例第五十八條第三項就公有土地納入市地重劃之情形，排除公有土地所有權人或管理機關參與決定，尚未違憲。本席認為此部分有商榷餘地；故亦有闡述之必要。爰提出部分協同部分不同意見如下。 壹、土地重劃應有獨立於平均地權條例以外之個別立法以符憲法規範之體系並周全保護人民基本權利 一、憲法第一百四十二條規定：「國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」故平均地權屬於憲法「基本國策」章「國民經濟」節之重要內涵；其目的在減少不勞而獲，以謀國計民生之均足；其措施包括平均地權條例第二章至第五章所規定之規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公。 二、土地重劃目的則在：「將一定區域內，畸零細碎不整之土地，加以重新整理、交換分合，並興建公共設施，使成為大小適宜、形狀方整，各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用，然後按原有位次分配予原土地所有權人」。[1]故土地重劃為促進土地使用與健全都市發展的機制；與平均地權在於減少不勞而獲及確保國計民生均足，目的並不相同。 三、平均地權之相關措施雖仍受憲法第二十三條「必要要件」之規範，然其措施之採行，有憲法第一百四十二條之規定為依據。土地重劃則與憲法第一百四十二條並無關聯，而係直接受憲法第二十三條「必要要件」之規範。亦即平均地權與土地重劃二者，受憲法之評價標準及檢視基礎不盡相同。 四、然現行土地重劃機制係規定於平均地權條例中（第五十七條至第六十七條）。此係將本質上不同且受憲法不同評價之兩項機制，納入單一法律。如立法者係欲連結平均地權之憲法依據作為土地重劃正當性之基礎，其理由顯屬薄弱；如立法者係因立法方便而將土地重劃納入平均地權條例，體系上亦甚為不妥。 五、土地重劃之目的除在重新整理細碎不整之土地，使之得受更有效利用外，亦藉由「重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔」（平均地權條例第六十條參照）之機制，使國家無庸透過需支付補償金之公用徵收之方式，即獲得公共設施用地；甚至因人民必須負擔工程及重劃之費用，國家因而無須獨自負擔公共設施之建設經費。如屬公辦之土地重劃，將使不願政府辦理重劃之土地所有權人應受憲法保護之財產權或其應受憲法保護之適足居住權，受到不利影響甚或遭到剝奪；如屬民間自辦之土地重劃，對於不同意參與重劃卻被劃入重劃區之土地所有權人之財產權或其適足居住權，亦將受影響或剝奪。土地重劃既對人民權益影響如此重大，為避免國家機關濫用土地重劃機制以規避其應負之建設責任，且為避免少數人濫用此機制，以謀私益，立法者自應以「個別之立法」對相關之實體要件與正當程序予以完整規範；而非如現制，將土地重劃機制「隱身於」平均地權條例之少數條文，而對諸多應由法律規範之事項（諸如籌備會及重劃會之成立要件、職權範圍與決議程序；主管機關各項核定之實體標準與程序等）為含混不清之規定，甚或毫無規定。 六、本席另應特別提醒立法者，於將來立法時，就重劃範圍之劃定準則，宜有更明確之規範。有關重劃範圍之劃定，係規定於獎勵重劃辦法第五條：「自辦市地重劃之範圍不得小於一個街廓。但因都市計畫需要，報經直轄市或縣（市）主管機關核定者，不在此限。」而主管機關就重劃範圍不予核准之唯一標準亦係本條之規定（同辦法第二十一條第一款參照）。由於第五條之規定極為概括，使籌備會在劃定重劃範圍時，除街廓之要件（且此要件又可因都市計畫之需要而排除）外，幾乎毫不受拘束，而可完全依其自己意志，劃出欠缺合理性且不合邏輯之區塊（例如劃出歪扭而毫不方正之區塊，甚至使單一之土地所有權人之一半土地劃入區內、另一半土地劃於區外）。此項擔憂並非杞人憂天；實際上已發生此種案例。新的土地重劃法制有關重劃範圍之劃定，應避免遭如此不可思議之濫用。 |
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