大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 「程序正當」與「實質正當」之意涵（作用）不同，自不得互為替代；[12]其違憲審查之基準亦異。析言之，某公權力之行使應經如何程序方為正當（「程序正當」），乃一相對性問題，實務上係採「利益衡量標準」（a balancing test），即法院應綜合權衡個案相關因素以為判斷；[13]至於某法規之內容是否合理（「實質正當」），則涉及立法與司法（違憲審查）兩權之劃分，為避免「法官治國」(judiciary government)之疑慮，釋憲機關應適度尊重立法者所為之裁量。 表面上看，本號解釋似以釋字第七Ｏ九號解釋為藍本，蕭規曹隨般地套用於自辦市地重劃相關規定。然，細繹本解釋理由書第四段（關於申請主管機關核定成立自辦市地重劃籌備會之同意比例規定）與第六段（關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序及核准實施重劃計畫之程序）之論理，不難窺知其間之重大差異： 解釋理由書第四段指摘獎勵重劃辦法第八條第一項漏未規定（擬辦重劃範圍內土地所有權人未達十二人者）「發起人所有於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率」或（擬辦重劃範圍內土地所有權人總數在十二人以上者）「發起人人數占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率及發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和占擬辦重劃範圍內土地總面積之比率」時，特別指明其乃「有違實質正當」，而「不符憲法要求之正當行政程序」；又，其指摘之重點在於該項規定「顯然漏未規定」同意比例，而非所定同意比例「過低」。釋字第七Ｏ九號解釋理由書第六段之論理缺失爰於斯改正。 解釋理由書第六段則通觀獎勵重劃辦法全文後，具體指摘主管機關於核定擬辦「重劃範圍」之程序及核准「實施重劃計畫」之程序如何欠缺，故「均不符憲法要求之正當行政程序」，其意指有違「程序正當」，甚明。 又，無論有違「實質正當」（解釋理由書第四段）或有違「程序正當」（解釋理由書第六段），皆屬「不符憲法要求之正當行政程序」。 如上巧妙之修正，使本院解釋先例之見解—「正當（法律）程序」兼指「實質正當」與「程序正當」—得以復歸一致，我國憲法上「正當程序」之保障於焉完備。此堪稱本解釋之精義所在！ 二、公有土地所有權人數及其所有土地面積未列入「同意比例」之計算，是否違憲一節，本院迄未作成解釋 查民國六十六年二月二日修正公布平均地權條例第五十八條規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，中央主管機關得訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織團體辦理；⋯⋯」，原未限制多少比例之土地所有人及其所有面積同意始可辦理。嗣民國六十八年九月十日內政部（六八）台內地字第二四五Ｏ九號令訂定發布「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，於第二十條規定自辦市地重劃應經全體（含公有及私有）土地所有權人之同意。惟因門檻過高，推動不易，並為促進土地利用、加速公共建設，乃於民國七十五年修正同條第二項增訂：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之」（嗣同條例於民國九十一年修正時，移列為第三項，內容不變）。近年來實務上屢見各種「小蝦米活吞大鯨魚」之巧門，各界對於將「公有土地」排除於上開「同意比例」之計算外，時有批評。 惟，本解釋對於「公有」土地所有權人數及其所有土地面積均未列入上開「同意比例」之計算，是否違憲一節，因審議未獲可決之多數，並未作成判斷。又，本院釋字第七Ｏ九號解釋就都市更新條例（民國九十七年一月十六日修正公布）第十條第二項申請主管機關核准都市更新「事業概要」應具備之同意比率，及同條例第二十二條第一項申請主管機關核定都市更新「事業計畫」應具備之同意比例，均未將「公有」土地所有權人數及其所有土地面積列入計算，是否違憲一節，因其時並未成為審查標的，實際亦未作成判斷。為免誤解，特予補充說明。 三、自辦市地重劃法制亟待更新 市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將區域內畸零細碎、形狀不整之土地，按原有位次，交換分合為形狀方整的土地後，重新分配予原土地所有權人，並由土地所有權人按其土地受益比例共同負擔公共設施用地及其所需興建費用之行政措施。為激勵私人自利誘因，平均地權條例除規定得由各級主管機關發動辦理市地重劃（公辦市地重劃，第五十六條參見）者外，並規定得由土地所有權人自行組織重劃會，申請主管機關核准辦理之（第五十七條及第五十八條參見）。 市地重劃對於人民財產權與居住自由之影響，較之都市更新，可謂有過之而無不及。然兩相對照，市地重劃法治化的程度遠不及都市更新，不僅市地重劃迄未制定專法規範，與都市更新條例迥異；即占市地重劃案件絕大宗（約三分之二）之自辦重劃所依據之「獎勵重劃辦法」，其規範之周密度與精確度，亦遠不及都市更新法規。尤其，自辦重劃之程序設計頗令人費解，[14]申請核准實施之「同意要件」亦與母法明顯出入。[15]無怪乎實務上爭訟不絕、抗爭不斷。 如何避免少數優勢個人，假借自辦市地重劃之名，輕易揮舞公權力，巧取豪奪他人之財產（或公有土地），[16]並避免原為維護公益而設立之主管（行政）機關，反而淪為受管制業者或特殊利益團體之代言人，而出現所謂「管制俘虜」（regulatory capture）[17]現象，相關法制亟需更新補強。各種管制首先應該慎始—非經「成本-效益分析」（cost-benefit analysis），確認管制之預期效益高於管制所需成本，絕不輕言實施管制；一旦實施管制，其決策應力求「程序透明」、「多元參與」，並維持「適當制衡」。 本解釋與本院釋字第七Ｏ九號解釋先後宣告都市更新與市地重劃部分法規違憲，並釋示「憲法要求之正當行政程序」亦為憲法「正當程序保障」之一環，旨在協力締造更富公義的社會。惟受限於司法之角色，終難通盤檢討。至盼有關機關善體本解釋之意旨，儘速完善相關法制，並切實踐履行政程序法有關規定。 |
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