大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 三、獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款、第二十條第一項、第二十六條第一項規定，違反法律保留原則 自辦市地重劃以民推民辦方式辦理，個案主導者為重劃範圍內之土地所有權人，主管機關立於監督地位並審核重劃個案之申請。平均地權條例第五十八條第一項規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。」明定自辦市地重劃個案，應由重劃範圍內全體土地所有權人組成之重劃會辦理。同條第二項規定：「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」授權主管機關以法規命令規定重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項，雖非不得就籌備會之設立及組成為規定，然籌備會係由發起人組成之團體，與重劃會並非同一，其功能應僅止於處理「籌組」重劃會之過渡任務，例如重劃會章程草案之擬定、召開由申請籌備會成立時檢附之重劃圖內之土地所有權人第一次會員大會，據以組成理、監事會，而後由理事會為重劃範圍之擬定，經會員大會同意後，向主管機關申請核定擬辦重劃範圍，再為重劃計畫之擬定，經會員大會同意後，向主管機關申請核准實施市地重劃，監事會則立於內部監督地位。 自辦市地重劃個案由籌備會發動後，接續之重劃範圍擬定與申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫擬定與申請核准實施重劃計畫，以及重劃計劃執行、費用分擔、土地分配為自辦市地重劃之三大主要事務，此等事務之本質非屬「籌組」重劃會之「過渡」任務，而應屬重劃會之職權。惟獎勵重劃辦法第九條第三款、第六款、第二十條第一項、第二十六條第一項規定，重劃範圍之擬定與申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫之擬定與申請核准實施重劃計畫等任務，於重劃會依同辦法第十一條第四項規定成立前，已由籌備會為之，使非籌備會成員之重劃範圍內其他土地所有權人不能參與自辦市地重劃個案重劃範圍與重劃範圍之擬定，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超越同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。 四、獎勵重劃辦法未就主管機關核定擬辦重劃範圍，以及核准實施重劃計畫應踐行之正當行政程序為規定，與憲法要求之正當行政程序不符 主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，性質上為行政處分，不僅限制重劃範圍內不同意參與重劃者之財產權，乃至於居住自由外，並影響原有土地上之他項權利人（獎勵重劃辦法第三十七條、第三十八條規定參照），自應遵循合乎憲法要求之程序。查獎勵重劃辦法及市地重劃實施辦法（獎勵重劃辦法第二條規定參照），均無主管機關為上開行政行為應遵行程序之規定，爰依本院釋字第七Ｏ九號解釋建構之應行程序，命主管機關檢討修正現行規定，除應設置適當組織為審議外，並應按審查事項、處分內容與效力、對於權利限制之程度分別規定應踐行之程序，以符憲法要求之正當行政程序。 貳、不同意見部分 關於平均地權條例第五十八條第三項規定（下稱系爭規定），多數意見僅論「有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由」，並未就此規定之同意之比率是否太低、未納入公有土地之所有權人數及土地面積為同意比率計算基礎、未就同意參與重劃之私有土地所有權人人數及土地面積應占擬辦重劃範圍內全部土地所有權人人數及土地總面積設定最低門檻之限制等是否違憲，作出判斷。本席認上開規定難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，其理由如下。 一、系爭規定未將重劃範圍內公有土地所有權人之人數與其土地面積列入同意比率計算基準，難謂實質正當 1、系爭規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」以合乎法定同意比率為重劃計畫被核准之合法要件之一（獎勵重劃辦法第二十六條規定參照）。此要件規定為整體行政程序之一環，必須實質正當。 2、自辦市地重劃係由重劃範圍內全體土地所有權人組成之重劃會以自治方式辦理，以會員大會為其最高意思機關。同意比率規定應真實反映重劃範圍內土地所有權人之共同利益，確保其等在自辦市地重劃案之主導地位。此「共同利益」雖非指重劃範圍內全體土地所有權人「一致」之利益，但至少不是「少數者」之利益。因此同意比率計算之基準應包含重劃範圍內全體土地所有權人及全部土地面積，以正確反映「實質多數者」之「共同利益」。 3、重劃計畫之內容與土地所有權人各自應分擔之公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息及受配土地範圍等相關（平均地權條例第六十條規定參照），此涉及財產處分，土地所有權人基於所有權之權能，應有同意與否之表決權，不因其為公有土地或私有土地所有權人而異。 4、或謂主管機關於審查自辦市地重劃個案應否核准時，均已考慮、徵詢公有土地管理機關之意見，故無須將公有土地所有權人之意見計入同意比率。然公有土地管理機關未必即為自辦市地重劃案之主管機關，其在利益之考量上未必同一。而公有土地管理機關本有保護公有財產之義務，作為土地所有權人之法律上地位與私有土地所有權人並無不同，對重劃計畫內容為同意與否之表示，為其權利也是義務。於計算土地所有權人之人數與土地面積之同意比率時，將公有土地之所有權人數及其面積不列入計算基準，於公有土地管理機關不同意重劃計畫之情形，非但使其未能善盡保護公有財產之職責、不能確保其以土地所有權人身分在重劃案主導地位，亦同時增加不同意參與重劃者，被迫接受實際上土地面積或人數占少數者之同意參與重劃者所提之重劃計畫之機會，甚至必須遷離原住居地，受有財產權與居住自由侵害。 5、重劃範圍內之公有土地應一律參加重劃（本院釋字第二三二號解釋、獎勵重劃辦法第二十三條規定參照），自辦市地重劃區內全體土地所有權人均為重劃會會員（獎勵重劃辦法第三條規定參照），公有土地管理機關若不同意重劃計畫內容，仍可於會員大會依獎勵重劃辦法第十三條第二項規定，以全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上同意之決議，修正業經主管機關核准實施之重劃計畫書，即以重劃範圍內土地所有權人數與土地面積實質過半之所有權人之決議，否決依系爭規定非實質過半之同意比率，並經主管機關核准之重劃計畫。 6、系爭規定未設私有土地面積應占重劃範圍內總土地面積之門檻下限，公有土地管理機關對於重劃計畫之意見又不計入計算基準，是於公有土地面積占重劃範圍土地總面積一半以上時，此同意比率規定實質上不可能過半。例如公有土地面積占重劃範圍總土地面積之50.1%，私有土地面積之總和占49.9%，假設其中同意重劃者之私有土地面積占25.1%（25.1/49.9），不同意重劃者占24.8%，如不計公有土地面積，同意重劃計畫之私有土地面積總和，雖然合乎上開同意比率規定（25.1/49.9>50%），然就重劃範圍內全體土地所有面積而言，其比率僅為25.1％，並未過半。 |
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