大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 陳碧玉 提出 大法官 吳陳鐶 加入 本件聲請人之一為不同意參與自辦市地重劃者，認其財產權與居住自由因自辦市地重劃案受到之限制與侵害，與國家實施區段徵收處分並無不同，國家應經由公權力委託之程序辦理，不能任由私有土地所有權人組成之團體本於自治方式辦理，而主管機關僅處於監督地位。又主管機關核准實施市地重劃之申請前，未給予聲請人陳述意見之機會，亦未將處分決定送達籌備會以外之重劃範圍內其他土地所有權人，致其權利受損，因認平均地權條例第五十八條第三項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條、第二十條規定違憲，聲請解釋。另一聲請人台灣桃園地方法院民事庭法官為審理該院一Ｏ三年度訴字第二一八四號撤銷會員大會決議案，認應適用之平均地權條例第五十八條第三項申請核准實施自辦市地重劃計畫之同意比率規定，與同條例第五十七條由私有土地所有權人推動，主管機關優先辦理之公辦市地重劃案應有私有土地所有權人之人數與其土地面積之同意比率要件規定相同，違反平等原則。又未如同都市更新條例第二十二條規定，將自辦都市更新案所應具備之同意比率，依急迫性、需要性等之不同而異其規定，違反比例原則，聲請解釋。對於多數意見認獎勵重劃辦法第八條第一項規定，不符憲法要求之正當行政程序；同辦法第九條第三款、第六款、第二十條第一項以及第二十六第一項規定，違反法律保留原則，以及同辦法未規定主管機關就核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫時，應遵行程序之規定，亦不符憲法要求之正當行政程序，均有違憲法保障財產權與居住自由意旨部分，本席敬表同意。然對於多數意見認平均地權條例第五十八條第三項同意比率規定合憲部分，礙難贊同。爰提出部分協同意見，部分不同意見如下。 壹、協同意見部分 一、憲法要求之正當行政程序內涵，包含主管機關就申請案為審定時應遵行正當程序，以及申請要件規定內容必須實質正當 平均地權條例第五十六條、第五十七條、第五十八條依序為公推公辦、民推公辦，以及民推民辦之市地重劃規定。其行政高權之作用與所有權之保障因重劃態樣不同形成消長關係。自辦市地重劃係由重劃範圍內土地所有權人以自治方式辦理，與基於行政高權行使之公推公辦市地重劃有本質上之不同。自辦市地重劃範圍內土地所有權人對於土地之使用、收益、處分以及排除侵害之權能，應受高度保障，私法自治原則應受尊重，除應以重劃範圍內全體土地所有權人之人數及全部土地之面積為同意比率計算基準外，同意比率門檻於啟動重劃個案籌備會發起人人數及其面積，應具有代表性以提高重劃個案之實施可能性，申請核准重劃計畫時更應取得土地所有權人總人數以及土地總面積均過半之同意，始屬實質正當。 對於同意參與重劃者，其財產權與居住自由於重劃計劃執行完成前，雖與不同意參與重劃者同受限制或限制可能，然此係其為取得重劃結果所能受配土地財產及有較適足居住環境所為自主性之選擇，難謂其財產權與居住自由因自辦市地重劃而受有限制。對於不同意參與市地重劃者，自籌備會設立、發動自辦市地重劃個案起，有被迫面臨財產權與居住自由受侵害之危險；於擬辦重劃範圍核定後，就土地及其上建築改良物之自由使用、收益、處分之財產權權能，有受到限制可能性；於市地重劃計劃核准實施時起，即應負擔重劃費用，不能排除土地之交換分合，且僅於扣除重劃負擔後之其餘土地面積達最小分配標準時，始得受土地分配，而受有財產權及居住自由之限制、侵害[1]。是應對於限制不同意參與重劃者基本權利之法令規定，進行合憲性之審查。舉凡作為整體行政程序一環之籌備會成立要件、主管機關對於申請案為審查時應遵行之程序，以及作為申請核准實施重劃計畫要件之同意比率規定，均應遵行憲法要求之正當行政程序，以衡平不同意參與重劃者之財產權與居住自由權之保障、同意參與重劃者之財產權與適足居住權之維護，並達成國家促進土地合理使用、經濟均衡發展之目的。 又本號解釋依憲法要求之正當行政程序，就審查客體分別為程序正當或實質正當之審查。關於主管機關為行政處分應遵行程序規定，為程序正當審查之範疇；申請核定成立籌備會要件規定，以及作為申請核准實施自辦市地重劃計畫要件之同意比率規定部分，則審查其規範內容是否實質正當。 二、籌備會成立要件規定，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序 依獎勵重劃辦法第八條第一項規定，於以重劃範圍內私有土地所有權人七人以上為發起人時，即可檢附擬辦重劃範圍圖，申請核定成立籌備會，以發動自辦市地重劃案。既未規定發起人之人數應占重劃範圍內土地所有權人總數之比率，又未規定其等所有重劃範圍內土地面積之總和應占擬辦重劃範圍土地總面積之最低門檻，即可申請成立籌備會。其結果不僅主管機關必須據此申請，啟動行政審查程序，進而為性質上屬於行政處分之准駁決定，且重劃範圍內土地所有權人之財產權與居住自由亦將因個案之發動而受有侵害之危險。再者，依現行法制，在相同之擬辦重劃範圍內可以成立複數籌備會，直至其中一籌備會提出之重劃計畫被核准實施後，其他籌備會始被撤銷，土地所有權人一再被迫面臨其財產權乃至居住自由有受限制之危險。基於國家有保障私人土地所有權免於遭受公權力或第三人非必要性干擾之憲法上義務，就申請成立籌備會之要件，應有適當規定。籌備會發起人之人數與其土地面積總和，與擬辦重劃範圍內之土地所有權人之總人數與總土地面積間，應有具代表性之比率規定，以提高自辦市地重劃個案之實施可行性。 以本號解釋聲請人之一之原因案件為例：發起人發起成立籌備會當時之擬辦重劃範圍內之公有土地所有權人為二人，土地面積28.33018公頃，私有土地所有權人一八一五人，土地面積61.77188公頃，合計土地總面積90.10206公頃，籌備會發起人七人，占擬辦重劃範圍內土地所有權人總人數之0.385%，其等土地總面積0.493222公頃（其中一人土地面積為0.4932公頃，另六人土地面積總和為0.000022公頃）占擬辦重劃範圍內土地總面積之0.547%，顯見發起人不論於人數或土地面積上所占比率偏低，卻因獎勵重劃辦法無最低門檻限制規定，而得以成立籌備會發動重劃個案，將使多數人或所占土地面積比率多數者被迫參與自辦市地重劃程序，上開獎勵辦法規定難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序。 |
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