大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 三、系爭辦法規定籌辦重劃會的籌備會，使其為重劃會的組成及做成主要決策預作準備，符合事物本質而未逾越授權範圍。 本解釋另認定系爭辦法若干有關籌備會職權的規定，違反了法律保留原則，倒不是說這些規定應直接以法律定之，而是認定系爭辦法這部分已經逾越了平均地權條例第五十八條第一、二項的授權：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」系爭辦法基於此一授權，在第二章規定的「重劃會之組織及職權」，首條（第八條）即是有關籌備會的發起，顯然認為籌備會即是重劃會設立的必要組織，先於重劃會存在，並非獨立於重劃會的另一組織，就任何社會組織的發生，此類籌備組織事實上都不可或缺，因此不能說授權規定沒有明文點名，法規命令逕為創設即已逾越授權。解釋顯然肯認這樣的看法，但對這類基於事物本質的組織，認為在功能上應受到限制，否則仍然可認為逾越授權：「據此授權訂定之辦法雖非不得就籌備會之設立及組成併為規定，但籌備會之功能應限於處理籌組重劃會之過渡任務，而不包括應由重劃會行使之職權，始無違於法律保留原則。」 這樣對法規命令的限制尚無不妥，只是在審查是否過渡任務時，恐怕仍不能脫離事物本質的觀察。解釋認定系爭辦法中逾越授權的規定：第九條第三款及第六款、第二十條第一項、第二十六條第一項，就其理由可分為兩部分，一是有關重劃範圍的擬定和申請核定，一是有關重劃計畫的擬定和申請核定，兩者間不同之處在於：重劃範圍核定後即告確定，重劃會也受其拘束，無須追認也不得修正。重劃計畫的核定則只是初決性質，對重劃會並無拘束力，在重劃會的第一次會員大會，對於此計畫的審議並追認或修正，正是最主要的議題（系爭辦法第十一條第一項、第十三條第二項第四款可參），先從後者談起。籌備會的實體決定如只限於重劃會的章程，而不及於重劃會的工作內容，本解釋應該不會做出任何指摘，許多社會組織的發起人也都承擔這部分方便快速成立的工作（雖然組織成立後也還是要正式通過章程），如果連這樣典型的「過渡」功能都不具備，要它何益？但視情形讓籌備會也為該組織就某些重要的實體工作預做綢繆的，也十分常見，特別是像本案這樣在主管機關高度管制下的組織。自辦重劃或都更在管制上分兩個階段是有其深意的，第一個階段先對重劃或都更的發想做初步的審查，篩濾掉成功機會渺茫者，對發動的人民和主管機關而言，都可節省大量不必要的投入。此所以管制機關不會只要求申請人在這個階段只提組織章程，至少還要擬定重劃或更新的範圍，以及初步的計畫（事業概要），否則無法達到此一階段管制的最低功能。重劃計畫既然可以由重劃會拍板確定，籌備會申請計畫核定的性質即仍然不脫籌備，可說符合此類社會組織的事物本質。至於重劃範圍的擬定與核定，則顯然已逸出重劃會的掌控範圍，籌備會已經越俎代庖。但即令如此，回到公私混合的自辦重劃模式，不先確定重劃的範圍，重劃會又將如何組成？這畢竟不同於因一定商業目的或社會目的而招朋引伴的社會組織，如前所述，這是一個瞄準特定標的開始互為交易的封閉性社會組織，不先劃定並經主管機關認可，而確定有了可以開始討論如何重劃的共同體（“We”），怎樣召開重劃會？回到市地重劃的這個本質，一如都市更新必須先確定更新單元，就知道系爭辦法這部分的規定，也沒有逾越母法授權的目的與範圍。立法院依立法院職權行使法的規定必須審查法規命令有沒有逾越母法授權（第六十條第二項、第六十二條第一項），顯然肯認系爭辦法這些規定符合母法的意旨而未予退回，本解釋僅以非常形式的理由就要做相反的認定，本席自不能不有所保留。 四、市地重劃的基本理念與都市更新相近，但其法制雖也與時遞移，在規範的密度上仍有相當距離，二法未來宜走向整合。 從本解釋與釋字第七Ｏ九號解釋在問題意識、憲法論證與所得評價上的近似，已可清楚看出這兩個開發重劃制度在功能上的相近與互補，都在通過財產權人自利動機的調動，公權力依其都市計畫積極負責的主動規劃或配合對自辦者為行政監督，共同謀求克服私有土地制度下無法避免的所謂「反公有的悲劇」（tragedy of anti-commons），以不斷創造土地總體更大的效益，對於地狹人稠的台灣，其重要性實不待再多強調。本院在兩號解釋最後都對立法者提出呼籲，期盼兩法內容能與時精進。其實更大的問題可能還落在此二法制因發生的時代背景不同，從概念體系到管制程序，配套的限制與獎勵措施都呈現的巨大落差，亟待拉近，乃至重新整合。僅從下表顯示兩法制的沿革，應該已可見其梗概。重劃制度濫觴於農業社會國民政府制定的土地法，以後在法律面也僅有零星的調整，都市更新條例則制定於工業化、城鄉差異不大的台灣，其指導理念也更呼應都市計畫法的整體開發、永續經營理念，不再執著於平均地權。立法者如能以更大魄力對土地法規作全面的整備，使各制度在清晰的指導理念和概念體系下，機關、程序和政策工具也都合理的統整，不僅可以排除當前因混亂造成的體系正義問題，減少執法、司法資源的浪費，對於人權的落實應該也有相當助益。法制因社會變遷而匯流的努力，通訊傳播領域最近提出的匯流五法就是很好的實例，本席從本案引發法官的關注，也有很深的感觸，期待未來能在土地法制上看到這樣有魄力的嘗試。 表四：我國土地重劃及都市更新法制的沿革  |
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