大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 二、系爭辦法規定籌辦重劃會的籌備會，發起人至少應有多少只能從其承擔的準備功能去審查，是否不足可參考實務經驗。 本解釋認定違反正當行政程序的系爭辦法第八條第一項是這樣規定的：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定。」違反正當行政程序原則的理由很簡單；「如土地所有權人未達十二人時，僅須過半數所有權人，即可申請核定成立籌備會，不問發起人所有區內土地面積之總和與擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何；土地所有權人十二人以上時，僅須七人即可申請核定成立籌備會，不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何，亦不問發起人所有區內土地面積之總和與擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何，皆可能迫使多數所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」 僅從文字來看，一時還無法掌握正當的底線在哪裡，但若連同三年前釋字第七Ｏ九號解釋認定都更條例中功能相當的第十條第二項違憲時所持的理由一起解讀，即約略可以體會其間的真義。所謂「不問發起人所有區內土地面積之總和與擬辦重劃範圍內土地總面積之比率為何」，或「不問發起人人數所占擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為何」的質問，給人的印象是發起人的門檻也應該和前段審查同意重劃比率的門檻一樣，兼含所有人與產權的比率，既要點人頭，也要點土地，門檻的規定才夠實在。然而都更條例第十條第二項正是如此設計申請更新事業概要的門檻─二者都要超過十分之一，仍然被認定不正當，顯然正當的標準在兼含所有人與產權比率外，就該比率還得達到一定的底線，此所以釋字第七Ｏ九號解釋明確的說，十分之一的同意比率「太低」。但底線要比十分之一多多少呢？本解釋提出的質問似乎顯示，人數過半就不會有問題，只是這時產權加總也要過半，但如果籌備會發起人的門檻就要拉高到和重劃會同意重劃計畫的門檻齊一，使只有準備決策功能的籌備會和有決策功能的重劃將會有相同的「民意基礎」，後者如果夠高，如前段所述，則顯然前者的門檻已經太高，豈有以這樣的「過度組織」（over-organized）為正當者？從都更條例同條項後段規定：「其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」可明其理。因此釋字第七Ｏ九號解釋雖沒講得很清楚，但暗示的底線應該是在十分之一和第二十二條所設門檻之間，間距甚大已經過於不確定，至本解釋表述的違憲範圍，似乎更不著邊際，立法者恐怕也不知道何去何從，因此本席只有再度表示不同意見一途。 兩號解釋在進一步說明門檻設定的不當時，才比較清楚的揭露了多數意見評價為不正當時真正在意之點。其中釋字第七Ｏ九號解釋對於比率太低的說明，並未見於未認定太低的本解釋：「其規定之同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑，且因提出申請前溝通協調之不足，易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權利衝突」，但接著對「少數人參與」的批評則又重現於本解釋：「尤其於多數人不願參與都市更新之情形，僅因少數人之申請即應進行行政程序（行政程序法第三十四條但書規定參照），將使多數人被迫參與都市更新程序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。」（釋字第七Ｏ九號解釋），「皆可能迫使多數所有權人或擁有更多面積之其他土地所有權人，面臨財產權與居住自由被侵害之危險，難謂實質正當，不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」（本解釋）。 這些多數少數的對稱到底是指多少所有人和產權的比率，已經過於含混，而令人無所適從，所謂迫使參與和面臨財產權與居住自由有被侵害的危險，又是何所據而云然？沒有錯，都更條例第十條的規定使雙十分之一的所有人已可劃定更新單元，提出最初步的更新發想（更新事業概要），經核准即告確定，系爭辦法第八條的規定也使七人乃至不到七人的發起人所組成的籌備會擬定重劃範圍，經核准即告確定，但這兩種情形下範圍的確定，其性質充其量也只是「交易對象」的確定，有如對特定人發出契約的要約，只是協商的開始，相對人並不負有協商的義務，契約是否成立因此也還在未定之天，要說這已足可使被劃入者面臨財產權與居住自由有被侵害的危險，實過於誇張。當然這裡對重劃或更新的決定都採多數決，不同於契約，因此至少使被劃入者有對相關建議加以思考，儘可能提供資訊及意見的「非真正義務」（Obliegenheit）――即不此之為雖不違反義務，但可能受有不利。惟無論如何，重劃或更新的決定，如果對被劃入的多數人不利，或沒有比現狀增加土地利用的效益，他們還是可以輕易擋下─甚至只要不出席即可。這樣的風險可不可以稱之為基本權被侵害的危險，還要從前述自辦重劃或更新制度的本質─契約和強制混合的模式─來看，正因為不是契約模式，不同意而被迫重劃或更新的機會永遠存在，多少人或多高的比率才算正當？而且為什麼不轉念思考，被劃入增加風險的另一面，不也是增加財產利益或改善居住品質的機會，一如受領要約的相對人？更何況對應此一風險的就是國家的介入管制，對於少數人擬定重劃或更新範圍的申請，主管機關依法必須審查其合法性與妥適性，並連同擬定的重劃計畫，綜合考量財產權人財產與居住權益，及公共利益的增減，評估其最終得到多數同意的機率，當然也要一併斟酌平均地權條例第五十九條對財產權人在上級機關核定後可能受到的種種限制，才做核定，從而實不宜輕易把這樣的風險認定為「危險」，而認定與此風險的發生並無邏輯關係的人數或比率已構成不正當的行政程序。至於不因核准即告確定的重劃計畫或更新事業概要，都還需要進入下一階段通過雙多數或雙特別多數財產權的同意，以及主管機關的核定，更沒有理由要求參與擬定者一定要有多少人或多高的比率。 |
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