大法官解釋 釋字第739號 |
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| 公佈日期：20160729 |
| 解釋爭點 |
| 本院釋字第七三九號解釋之解釋爭點為：獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，是否合憲？同辦法第九條第三款、第二十條第一項由籌備會申請核定擬辦重劃範圍、第九條第六款、第二十六條第一項由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等規定，是否合憲？同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫之程序，是否合憲？平均地權條例第五十八條第三項規定之同意比率，是否合憲？ |
| 在明知契約模式難以期待，強制模式又不易鼓勵參與、激發創意乃至形成多數可接受的方案的情形下，混合模式的設計只要在一定程度上能取此二模式之長而減其短，不是反向的混合，即應使立法者保有一定裁量試誤的空間。釋字第七Ｏ九號解釋審查都更條例第二十二條第一項有關同意更新事業計畫的三種門檻時，所做的論證即堪稱簡潔清晰：「考其立法目的，一方面係為落實推動都市更新，避免因少數人之不同考量而影響多數人改善居住環境、促進都市土地有計畫再開發利用之權益，因而規定達一定人數及一定面積之同意比率，即得申請核定都市更新事業計畫；另一方面又為促使居民事先溝通協調，以減少抗爭，使都市更新事業計畫得以順利執行，同意比率亦不宜太低」，「又查上開規定之同意比率均已過半，並無少數人申請之情形；而斟酌都市更新不僅涉及不願參加都市更新者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現、願意參與都市更新者之財產與適足居住環境之權益，以及更新單元周邊關係人之權利，立法者應有利益衡量空間；且有關同意之比率如非太低而違反憲法要求之正當行政程序，當屬立法形成之自由。立法者於斟酌實際實施情形、公益受影響之程度、社會情狀之需要及其他因素，而為上述同意比率之規定，核屬必要，且於相關利益之衡量上亦非顯失均衡，自未違反憲法上比例原則，亦無違於憲法要求之正當行政程序。」簡單的說，就是為使都市更新仍有可能由人民自辦而不得不放棄完全合意的契約模式，但為了保存自辦的諸多優點，至少也要採多數決。至於多數如何計算，應否區別情形設置不同門檻，則又為立法者保留了合理的試誤空間。 即以此類重劃或更新常常要面對的公地問題來說明，或許會更清楚：在涉及公有土地或建物時究應如何計算比率，計入財產權同意比率，還是不計入？立法者在政策上即曾幾度調整。因為計不計入都會影響同意比率的分母和分子，很可能會改變結果，有時使私財產權中明明占多數的方案因此無法跨過門檻，有時反使私財產權的少數輕易跨過門檻。究竟計入公地呈現的比率才是真正的多數或少數，或者排除公地因素呈現的比率才是純粹的多數或少數？正因為公地如果一律不參加此類大規模的土地規劃，必大大減少高效益的選項，且形式上計入公地才能呈現「真正」的多數和少數，故市地重劃和都市更新法制在一開始都把公地計入。實踐的結果，卻發現公地的管理機關事實上不同於私地的所有權人，不論何種性質的公地，其管理機關在職權上都無法代表國家從所有權的觀點做成同意與否的判斷（ultra vires原則），故面對推動者（單一或多組）的遊說，管理機關常常不願出具同意與否的意見，因為前端計算同意比率時把公地管理機關擬制為所有權人，後端真正代表國家把關的土地開發主管機關仍可能對公共利益做出不同的判斷，致使管理機關進退失據，這樣公私混淆的設計實際上只會阻礙此一公私混合模式的順暢運作。公地代表的公共利益比較適合被納入考量的，應該是在地方主管機關收到自辦人民的申請書開始審核的階段，使其可以完整考量整體公共利益的情形，讓前端申請的人民只需呈現私財產權的多少數，反而更符合這種「人民propose, 國家dispose」的公私混合模式的意旨，鑑於這些實務經驗，市地重劃和都市更新法制才都在實施一段時間之後調整，雖仍規定公地在主管機關核定計畫後應參加計畫的實施（可參系爭辦法第二十三條、都市更新條例第二十七條及內政部營建署九十七年十二月十五日營署更字第Ｏ九七二九九二二一四九號函釋），但二者在政策上都不再把公地計入同意比率。本院釋字第七Ｏ九號解釋的論證，所謂「多數」、「少數」、「居民」等，觀其脈絡即知僅指真正的「人民」，非常清楚。足見正當行政程序原則在此概括的要求多數決即可，立法者應保有就如何計算比率，或區隔特別多數，做進一步裁量的空間。故本解釋對平均地權條例第五十八條第三項的審查也沿用相同思維，簡單俐落的推出合憲的結論。又釋字第七Ｏ九號解釋寧另對立法者諭知未來裁量應考慮的面向，而不逕認其規定過於粗糙而違反正當行政程序原則，背後也有保持司法與行政、立法適度分權之意，本解釋依樣做了若干諭知，至此應都還能扣合本院揭示的正當行政程序原則的內涵。 表一：平均地權條例第五十八條第三項及都市更新條例第二十二條第一項的沿革比較  請下載 |
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