大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 參、營業自由限制之審查密度：肯認三階審查基準 有關電子遊戲場業營業場所距離限制之爭議，涉及憲法有關職業自由或營業自由之限制問題。本院關於職業自由限制之容許標準，於釋字第六四九號解釋理由書明確指明三階審查基準，而稱：「按憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，業經本院釋字第四Ｏ四號、第五一Ｏ號、第五八四號、第六一二號、第六三四號與第六三七號解釋在案。對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求一般公共利益，非不得予以適當之限制。至人民選擇職業之自由，如屬應具備之主觀條件，乃指從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格，且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者，例如知識、學位、體能等，立法者欲對此加以限制，須有重要公共利益存在。而人民選擇職業應具備之客觀條件，係指對從事特定職業之條件限制，非個人努力所可達成，例如行業獨占制度，則應以保護特別重要之公共利益始得為之。且不論何種情形之限制，所採之手段均須與比例原則無違。」（其他尚有釋字第七Ｏ二號及第七一一號解釋參照） 至於營業自由，本院曾針對電子遊戲場業管理條例之前身，即遊藝場業輔導管理規則，作成釋字第五一四號解釋，於理由書謂：「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。」其他，如釋字第七一九號解釋謂：「人民營業之自由為憲法第十五條工作權及財產權所保障之內涵（本院釋字第五一四號、第六Ｏ六號、第七一六號解釋參照）國家對於財產權及營業自由之限制，應符合憲法第七條平等原則及第二十三條比例原則。」上開有關營業自由限制之容許標準，本院多號解釋均僅指出營業自由之限制，應符合憲法第二十三條之規定，或可謂係採「一般比例原則」之審查，並未如職業自由之限制般採取三階審查基準。 本件原因事實，即電子遊戲場業營業場所之距離限制，究屬職業自由或營業自由之限制？ 本件解釋多數意見認為，有關電子遊戲場業，像以從事一定之「營業」為其「職業」，[10]關於營業場所之選定，受營業自由之保障。關於其場所距離限制之性質，實為對從事工作地點之「執行職業自由」所為限制，故除其限制產生實質阻絕之結果而涉及「職業選擇自由之限制」應受較嚴格之審查外，立法者如追求「一般公共利益」且該限制有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，而與其所欲維護法益之重要性及行為對法益危害之程度亦合乎比例之關係時，即無違於比例原則（本院釋字第五八四號及第七一一號解釋參照）。多數意見，將本院多號解釋有關「職業自由」限制之容許標準，融入「營業自由」限制之容許標準。有關電子遊戲場業距離之限制，原則上，屬於從事工作之方法、時間、地點等「執行職業自由」之限制，立法者為追求一般公共利益，非不得予以適當限制；例外時，如其限制達於實質阻絕之程度，則屬於「選擇職業自由」之限制，須有特別重要之公共利益始得為之。 因此，系爭規定二至四有關電子遊戲場業營業場所設置距離之限制規定（八百公尺、九百九十公尺、一千公尺），所欲達成之立法目的正當，距離限制之手段與該目的之達成有所關聯，且有效達成維護公益之立法目的，係屬必要之手段，該限制與所追求之公共利益問尚屬相當，尚難謂已違反比例原則而侵害人民之營業自由。至於各地方自治團體有關距離限制之規定，如超出法定最低限制較多時，有可能產生實質阻絕之效果，則屬於「選擇職業自由」之限制，須有特別重要之公共利益始得為之，而須受較嚴格之比例原則之審查。由於是否產生實質阻絕之效果，尚需經一定之調查。[11]是以本件解釋文，在尊重地方自治團體之自治權限下，最後特別指出：惟各地方自治團體就電子遊戲場業營業場所距離限制之規定，允宜配合客觀環境及規範效果之變遷，隨時檢討而為合理之調整，以免產生實質阻絕之效果。 肆、電子遊戲場業營業場所之距離限制與申核營業級別證之關係 依電子遊戲場業管理條例第十一條第一項規定，電子遊戲場業業者設置電子遊戲場，申請核發營業級別證之要件，僅規定「經依法辦妥登記後」、「填具申請書」及「檢附其營業場所合於第八條第一款及第二款規定之證明文件」並辦理同項共六款：「一、電子遊戲場業之名稱。二、營業級別。三、機具類別。四、電子遊戲場業為公司組織者，其代表人；為商業組織者，其負責人。五、營業場所管理人。六、營業場所之地址及面積。」之登記。應特別注意者，上開規定並未以「第九條電子遊戲場之營業場所應距離國民中、小學、高中、職校五十公尺以上」為要件。 本院釋字第六四六號解釋針對電子遊戲場業管理條例第十五條規定未辦理營業登記者不得經營，違反者應依同法第二十二條處以刑罰，於理由書謂：「本條例第十五條規定：『未依本條例規定辦理營利事業登記者，不得經營電子遊戲場業。』所謂『辦理營利事業登記』係兼指依本條例第十一條規定，向直轄市、縣、（市）主管機關申請核發『營利事業登記證』及『營利級別證』辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記而言。而辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記，應符合前述本條例第五條、第六條、第七條及第八條等之規定。」同樣並未指出申請核發級別證應符合第九條之規定，是以現行向主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理相關登記，是否要符合第九條有關距離限制之要件，容有檢討空間。 本件由於礙於僅審查系爭規定一其中「營業場所應符合自治條例之規定」部分，而不及於其中「營業場所應符合第九條規定」部分，故並未就後者之合憲性予以論斷。本席雖贊同地方得在合理範圍內，以自治條例為較中央更嚴格之距離限制，亦即肯定前者之合憲性，但對於後者，即距離限制能否作為核發營業級別證及辦理登記之要件，存有懷疑。地方對於自治事項以自治條例予以規範，就其違反效果，鑒於法律對於違反第十五條之效果規定為刑罰，系爭規定一至四能否增加刑罰要件，殊值探究。有關機關似應於地方制度法第二十六條第三項法律明定之各種效果中選擇，而非增加法律所無而可能致生刑罰效果之要件。 |
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