大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 故，對於上述四十八項規定之中的一項內容之一的「工商管理與輔導」的範疇，須予以嚴格界定，也必須採取狹義嚴格的解釋，將其限定在「執行法律的規定」而非「創設類似法律的規定」。最典型的案例，當以地方政府對其所得行使「工商管理」權的最重要「殺手鐧」──處罰的權限而言，便是地方政府最可能濫用的權力，便是利用嚴格的法律規定，全國地統一行使之。準此，只得依地方制度法第二十六條之規定，採行最高以新臺幣十萬元為限之罰鍰，並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分[11]。 為何在地方自治團體對所有違反行政義務者，所能採行的處罰權限，只能夠限於地方制度法第二十六條所明確賦予的權限，使地方政府的工商管理權限不致於濫用，對人民不論在我國任何地方內，所遭受的地方公權力處罰，都可以有一個合理、可預期的限度。最嚴格的地方公權力也只不過如此，更何況其他公權力的措施乎？ 因此，地方自治條例不能夠「無限上綱」地延伸工商管理權的權限，尤其是附加母法所未有的負擔。例如，交通管理亦同工商管理，納入自治事項。對於計程車司機的消極資格規定，為中央立法，唯有法律方得限制之，且必須符合比例原則（釋字第五八四號解釋參照）。試問，地方自治團體可否亦比照工商管理，以保護乘客安全為由的重大公益考量，而對該地區欲擔任司機者另定不同於法律所規定之消極條件，或增訂若干積極資格，是否亦許可乎？其理自明矣。 （三）冰凍三尺，非一日之寒──我國長年來中央地方分權模糊的顯例誠然，本號解釋及立論乃遷就目前我國地方制度法，對於所謂自治事項的認知過於混亂，亦即，該法未能夠把握中央與地方在立法領域中，是採「非楊即墨」般的垂直二分法。並無所謂「中央與地方競合立法」的空間[12]。但本號解釋多數意見卻認為：「中央為管理電子遊戲場業制定電子遊戲場業管理條例，於該條例第十一條賦予地方主管機關核發、撤銷及廢止電子遊戲場業營業級別證及辦理相關事項登記之權，而地方倘於不牴觸中央法規之範圍內，就相關工商輔導及管理之自治事項（地方制度法第十八條第七款第三目、第十九條第七款第三目參照），以自治條例為因地制宜之規範，均為憲法有關中央與地方權限劃分之規範所許。」顯然認為地方得在不牴觸中央法律的前提下，可以立法「填補」中央法律的不足之處，亦即，可藉著執行「執行管理」該法律所定之事項為名，獲得廣泛的立法授權，是否打破，且實質「掏空」了中央由分權原則所獲得的「獨佔立法權」？ 這種對於憲法分權原則的詮釋，將使憲法分權原則的根基，產生鬆動、進而崩壞的危機矣！ 因此，劃歸在中央或地方的立法項目必須在憲法的位階上加以明定，也是「實施分權制國家」列為「不得變更」的基本國策[13]。 然而，地方制度法卻將許多都是中央立法的事項，便靠著廣泛授權的地方管理權限，納入自治事項之範疇，如此一來，便將憲法原本劃分予地方自治團體享有獨自立法權的領域，而混入了同樣有拘束力的地方法規範。這在實務上造成地方自治條例可規範內容、可採取立法方式的多樣性，以經使我國現實法制造成「上下交征」的混亂現象。 這些存在於地方制度法的「制度與用語」的混淆，其實乃冰凍三尺，非一日之寒。本來我國憲法雖也秉承「分權原則」（但美其名為「均權原則」）。為求中央與地方立法權限之恆定，必須由形諸明文的權限劃分，憲法上（憲法第一百一十條）已有明確規定彼此權限之處。但在憲法的設計，原本及於全國三十六省廣大幅員的背景，在行憲後政府遷台所實施的地方自治，已經完全不能契合之。亦即，在如此幅員狹小的台灣，似乎較應實施中央集權為宜，例如，日本。正確的務實方法，應當是重新「全盤整治」憲法相關的分權制度。但囿於長年的威權統治與不修憲的原則，上述的根本性分權的調整，也未曾進行。即使因陋就簡而一再延宕、且姍姍來遲所制定的地方自治基準法──地方制度法（民國八十八年一月二十五日）之內容幾乎全部照抄自以往急就章的「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」。由此「自治綱要」誕生的兵馬倥傯的年代（民國三十九年四月五日），便可得知其「胎氣不正」，以及「先天不良」矣！而「後天不足」的命運，更為坎坷。行憲後雖進行十餘次的修憲，都著力於中央政制的更易，例如，總統及立法委員選制、凍結國民大會及司法院大法官的制度等，除凍省外，幾乎忘了憲法尚有一部老舊的有關地方自治的體制，已經完全與臺灣現狀產生水土不服症狀，但卻從未予以應有的重視，遑論進行有魄力與務實的修憲工程。 在成文規定的落伍與不足的客觀病症外，職司護衛憲政體制的大法官會議，在長達六十年的釋憲實務，迄今作出的七三八號解釋中，涉及到地方自治者，僅有十六號解釋[14]。而其中實質上審查了中央與地方分權的問題之解釋，就更少矣，僅有寥寥數件，例如，有關臺北市里長選舉延期案，所作出的釋字第五五三號解釋；就健保法責成地方政府補助保費所作出之釋字第五五Ｏ號解釋；就福建省政府組織規程未規定省長及議員民選所作出之釋字第四八一號解釋；就中央、省議會得否就特定省府及省議會組織逕予立法所作出之釋字第二六Ｏ號解釋及就直轄市之教科文經費比例與省同所作出之釋字第二五八號解釋等，僅有五個案件。但真正能釐清中央與地方立法權限，從而宣布中央立法侵犯憲法所定之地方職權而無效者，這也是歐美實施分權制國家期盼釋憲機關能維護處於弱勢地位之邦立法權所運用的手段，卻仍未出現經典案例。顯示我國實施的中央與地方分權之憲法制度，仍然只是停留在「紙面制度」的階段，而未能在憲政生活層面落實與生根也。 因此，本號解釋固然沒有能力更易我國憲法層次之中央與地方分權制度的過時性，但是不妨仍可本著暮鼓晨鐘的努力，企盼發出若干「警鐘」。例如，果毅的宣示地方自治團體如此未能堅守「執行法定商業管理之權限」，而造成目前幾乎所有納入「自治事項」的地方立法，都有凌越中央法律的程度。這種現象已經到了非痛加檢討的時刻矣。 |
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