大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 而本號解釋的表述方式正如同上述情形一樣，採「應距離⋯⋯五十公尺以上，方得許可之」之方式，解釋上豈非等於「在距離⋯⋯五十公尺以內，不得許可之」？難道使用後者的表述方式，便開啟了主管機關能夠決定劃出「至少五十公尺」以上的禁止權利行使之地區乎？如此一來，集遊法的禁區規定豈非漫無邊際？ 倘這種授權論的「持續發酵」，並無「天花板」的上限，會導致所有法律所定的人權限制，即使並無授權其他法規來限制，卻會透過上述的詮釋方法，該各種自治法規可實質上增加了法律條文所未預見的「不當負擔」，顯然該法律未能創造出一個明確、可預見性的法律秩序，如何可確保人權的實現乎？ 如此一來，各地方自治團體即可本於各式各樣的「因地制宜」的公益考量，例如為了強化善良風氣及提昇經營電玩業者素質為由，對經營電遊業者的消極規定（母法第十二條），加以擴充，增加更多的消極規定？同樣的，為保障消費的安全，也可主張電遊機具的安全檢驗，除中央機關把關外（母法第六條），地方可另定其他更嚴格的標準，例如，有無殘餘輻射線，或非使用某些特定材質（例如，可防火或不散發有毒氣體）製造不可之規定？ 如此推演下去，就以門檻條款一項而論，一個地方自治團體既然可以將法定距離門檻規定為「法定最低門檻標準」，自由調整達到二十倍之多的一千公尺，哪一天是否也可以達到二百倍的一萬公尺？試問其門檻界限將「伊於胡底」？儘管本號解釋多數意見提出了應適用比例原則來管控，但數字的膨漲雖可能較為明顯，但仍難明確地界定其極限。至於其他各種各樣非類似數字般的可能限制方式，就更難料矣。試問，人民的營業及職業權將被壓縮到何種程度？ 除此之外，這種「門檻授權說」與法律詮釋的基本原則有違，不但陷入了法條文字技倆的陷阱，更是陷入了「法律規範對象的轉變」之迷思！按上述法定的門檻規定，既然是以限制人民經營電遊業的基本人權所制定，當然是以人民為「規範對象」。然而，一旦轉變為「對地方自治團體可因地制宜而為更嚴格規定的授權性質」，豈非已將規範對象由人民轉為「地方自治團體」？ 因此，母法第九條第一項的門檻規定被誤認為授權規定，已經種下了多數意見論理上難以自圓其說的根源矣。 二、破壞中央與地方的分權原則 本號解釋除了涉及侵犯法律保留原則外，尚且混淆了中央與地方分權原則，以及委託行政與自治行政的區別。 （一）電遊業的管理，乃中央立法，非地方立法的自治事項本號解釋多數意見承續最高行政法院九十四年十一月份庭長法官聯席會議的見解，將電遊業的管理，視為工商管理與輔導之事項，從而屬於自治事項，給予本號解釋的合憲性理論上的依據。 在此，應該澄清電子遊戲場業的立法項目，究竟是中央或地方的立法範疇。如為中央立法，則即不屬於自治事項，除非法律授權，地方政府無得牴觸中央法律之餘地，已於前述。此乃憲法採分權制的當然結果。 而如今，只要將母法的名稱重讀一遍：「電子遊戲場業管理條例」，其中赫然出現的「管理」條例，可知人民經營的「電子遊戲場」之法定管理之規範，乃是明確的中央法律，而非屬於自治立法也。因此，所有中央與地方行政機關對於人民所經營的電遊場的管理條文，必須出自於此母法，方符合法律保留原則。故並不存在於「雙頭馬車」之管理，亦即，除母法的電遊場管理法制外，對於同一規範事項，又存在另一套的管理法源也。 （二）「工商管理與輔導」並非概括授權式的「萬靈丹」 造成上述違法與違憲狀態的「雙頭馬車管理」乃是援引地方制度法對於工商輔導與管理是為地方自治團體之自治事項的規定（地方制度法第十八條第七款第三目參照），從而可依地方政府擁有廣泛的規範權限，但只要不明白牴觸中央法規即可（第二十五條）。多數意見即明白的肯認此為「地方制度法概括授權之範圍」。 此見解謬誤大矣，不當的膨漲了地方團體對於工商業的管理權限。且只要一提到概括授權的問題，立即引起了牴觸「授權明確性」的原則。尤其是地方制度法授權之廣，更不得不談有無牴觸此原則的問題也。 按人民的權利義務必須受到法律保留原則的保障，即使法律授權下級機關可訂定法規，也要服膺授權明確性原則，對此本院已有數十個解釋例可參照，於此不贅。其目的都在遏止空泛與空白授權，形成下級機關漫無邊界的立法，喪失了法治國家人民對其權利義務內容與界限有「可預見性」之制度。 因此，既然商業─包括各種經濟行為、行業與職業的立法，乃中央之權限（憲法第一Ｏ八條第一項第三款），中央可自己執行，或交由地方執行。顯然的，地方僅負有「執行中央有關商業立法的權限」。中央可以將部分母法規範不足的條文，授權地方立法規定，否則儘管有疏漏，地方亦無自行填補其缺漏之權限。質言之，此種「工商的管理與輔導」，除非法律授權，否則僅有類似行政機關服從法律與法規命令般的義務，亦即只有頒布細節性與技術性、類似行政規則般的自治規則罷了。 否則，任諸地方自治團體假藉概括授權之便，即可「包山包海」就所有工商業、制定各種規範，豈非「空白授權」乎？倘如此，吾人將地方制度法第十八條對直轄市所謂自治事項的規定，計達四十八項之多，尚不包括概括項目在內。幾乎將全部國家有關行政權力之項目包括在內（第十九條對縣市自治事項的規定亦然）。 |
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