大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| （三）法律詮釋的陷阱──母法門檻規定豈是授權規定？ 多數意見在法律詮釋上也有值得斟酌之處──即將「距離五十公尺以上」的門檻規定，視為「授權地方自治團體得另行規定門檻距離的最低標準」。所以會導致認為各自治條例所規定出來的一千公尺，九百九十公尺、八百公尺⋯⋯五花八門的門檻規定，都是「因地制宜」的妥善結果。 其實，始作俑者應推「最高行政法院九十四年十一月份庭長法官聯席會議」所作的決議文。該次會議正是以本號解釋相同的對象「五十公尺以上門檻」而為的探討。此決議認為電遊業會造成社會安寧一定的影響，故對環境安寧有極高要求的學校而言，此五十公尺的門檻「因其限制對營業人營業自由之影響尚屬輕微」，故應解釋為對電子遊戲營業場所設置之「最低限制」。本號解釋且進一步認為此又屬於縣市工商輔導與管理事項，屬於地方制度法（第十九條第七款第三目）之自治事項，即可自行制定符合地域需要、且更高限制標準之自治法規。 顯然的，此項出自最高行政法院的共識，也獲得本號解釋多數意見的採納。尤其是門檻限制（應注意：該決議是以母法五十公尺門檻作標準），乃屬對業者營業自由「輕微影響」，自可以由自治條例加以更嚴格的規範。 此「輕微影響說」，當已影響了多數意見認定系爭規定一的規定，可將自治條例納入作為規範距離門檻的準據，卻仍認為屬於「細節性與技術性」的規範。如此一來，即可名正言順地援引大法官釋字第四四三號解釋之「層級化法律保留」之架構，對於那些「儘管會對人民的權利造成不便，但仍屬輕微影響」的法規，即毋庸法律的授權。是否兩者有異曲同工之妙乎？ 但是，現實的發展，遠比上述最高行政法院的決議，來得更嚴重、條件也更嚴格矣。原本作為判斷標準，且不算嚴格的五十公尺要件，已脫離現實標準甚大，今非昔比，早已不成為各地電遊業營業場所許可的判斷基準了。最高行政法院的決議，是否已「明日黃花」乎？ 細觀母法有關「距離門檻」（第九條第一項）的規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」明顯的只有兩種內容：第一，受到距離保護的對象場所，僅限國民中、小學、高中、職校、醫院；第二，距離僅有「五十公尺以上」。此外，母法沒有任何一個授權地方自治條例另行規範之餘地。但實務上卻開花結果，五花八門。可綜觀如下： 1、距離門檻，鮮少有遵循母法五十公尺者（例外如新竹市普通級），其他各地方皆超過甚多，最遠的且超過一千公尺（臺北市限制級、花蓮縣、臺南市、高雄市）。 2、距離場所的種類增加：幼兒園（臺北市限制級）；圖書館（基隆市、臺北市）；住宅區五十公尺以上（臺中市、新北市）。 3、毗鄰一定寬度的馬路：普通級應連接寬度十二公尺以上之道路、限制級應連接寬度三十公尺以上之道路（臺北市）；連接八公尺以上的已開闢道路（南投縣）。 4、營業場所的面積：單層營業樓地板面積五百平方公尺以上（基隆市）、其所在購物中心、百貨業或遊樂園業全棟營業樓地板面積一萬平方公尺以上，且最小設置單層營業樓地板面積一千平方公尺以上（臺北市、高雄市）。 5、營業場所的特別限制：應設於商業區之一樓（南投縣）。 不惟寧是，這種授權後果，也由距離門檻擴充到「受保障場所」之種類。本來由母法的規定，值得保障的場所僅限於國民中、小學、高中、職校、醫院等五個列舉的場所而言。故只能嚴格限縮解釋方足符合比例原則。但各方自治團體顯然擴大了其範圍。例如，擴張至幼稚園（臺北市）、圖書館（基隆市、臺北市）[5]。本來此立法的主要目的在「維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」（母法第一條），但似乎過於空泛。還不如援引釋字第六四六號解釋的立論[6]，主要有二：1、避免兒童及少年留連忘返，荒廢學業、虛耗金錢，而有犯罪或成為被害人之可能[7]；2、對一般人而言，則為影響公共安全與社區安寧。因此，地方自治團體不能夠隨其意志，增加管制場所，到底標準何在？是否日後可能延伸到法院、殯儀館、各類宗教團體⋯⋯？豈非突破了立法比例原則的考量[8]。然而，同樣的，多數意見卻也將此認可為因地制宜的授權規定。 由上述五花八門的規定，顯然其廣度與複雜度，遠遠超過十年前「最高行政法院九十四年十一月份庭長法官聯席會議」所作出決議的「五十公尺」門檻之標準。其對人民營業權的影響之大，顯然不能再以「輕微影響」來一筆帶過矣[9]。 最高行政法院上述的決議，由「輕微影響說」，導出了「最低界限」、從而許可自治條例為更嚴格的規範，亦即自治條例無疑獲得另加條件的授權。這種詮釋方法，顯然有誤。由於涉及到憲法對基本人權限制的基本法律詮釋原則，其重要性非一般泛泛的法條解釋可比，故必須在此嚴肅地探究之。 按此「五十公尺門檻」之語義當作「人權限制的極限」之解，亦即只要超過了應受保護的場所五十公尺的「禁制區距離」，即屬自由行使人權（經營電遊業）之處。 此禁制區正如同集遊法第六條第二項可以規定不得集會遊行的禁區[10]。雖然其條文規定，例如「集會遊行之禁區不得逾五十公尺」，即表示至少超過五十公尺即屬非禁止遊行之禁區，當然立法技巧可以改頭換面，變成「集會遊行之場所，必須距離禁區目標五十公尺以上」，意義都是一樣也。 |
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