大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| （三）距離限制之手段，並非最小侵害之手段 由於多數意見誤解系爭條例規定乃至於系爭自治條例規定所欲追求之公共利益，進而亦影響其認定距離限制作為管制手段之正當性。多數意見係以「可無須對接近特定場所周邊之電子遊戲場業，耗用鉅大之人力、物力實施嚴密管理及違規取締，即可有效達成維護公益之立法目的，係屬必要之手段。」然而手段是否必要，端視其所欲達成之目的為何，即便以多數意見所解釋，系爭條例規定及系爭自治條例規定之立法目的，在於「維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」，則距離限制作為限制人民營業自由及工作權之限制，有無其他手段可資選擇，是否為最小侵害手段甚至是須僅屬唯一手段始可？由於多數意見認定距離限制僅屬從事工作地點，乃執行職業自由之限制，採取合理審查基準而寬鬆認定距離限制之必要性，然而依據多數意見所言，此項手段係無須耗費鉅大人力、物力，所考量者並非是否有其他限制較小之手段，而僅係「行政經濟」之目的，業為本院解釋所不採。[26]則此項距離限制之手段，是否具有正當性即非全然無疑，何況於嚴格審查基準之下，此項手段限制，於系爭自治條例規定之下，是否為最小侵害手段，有無逾越比例原則，多數意見於此放棄審查，僅言「如超出法定最低限制較多時，非無可能產生實質阻絕之效果，而須受較嚴格之比例原則之審查」，究其實，從系爭條例整體管制而言，即便為了「維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」之目的，於既有系爭條例相關規定，配合都市計畫法、噪音管制法[27]之事前或事後管制，即可達到維護「醫院、圖書館」之環境安寧，距離限制顯非最小侵害手段。 況系爭條例第十七條第一項規定：「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：一、普通級電子遊戲場，禁止未滿十五歲者於上課時間及夜間十時以後進入及滯留。二、限制級電子遊戲場，禁止未滿十八歲者進入。三、於營業場所明顯處，懸掛電子遊戲場業營業級別證。四、於營業場所入口明顯處，標示營業級別及入場年齡限制。五、不得於電子遊戲機使用真幣、信用卡、金融卡、現金卡、儲值卡或其他作為簽帳、提款、轉帳或支付之電磁紀錄物或晶片；其娛樂用代幣之大小、式樣或重量，不得與真幣相同或近似。六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」、第二項規定：「電子遊戲場業從業人員執行前項第一款及第二款之規定，得請消費者出示年齡證明。」及系爭條例第二十九條至三十一條之處罰規定，亦可達到避免高中職以下學校學生因流連於電子遊戲場而荒廢學業、影響健全身心發展，系爭自治條例規定所為之距離限制，亦非對人民營業自由及工作權之最小侵害手段。至系爭條例既然透過事前管制之手段，透過分類、分級管理電子遊戲場，其亦不得涉及任何「賭博、妨害風化或其他犯罪行為」，則電子遊戲場業之設置、營業，其距離限制亦與維護善良風俗無涉。 （四）系爭自治條例規定之手段與目的間不具緊密連結關係 誠如前述殯葬管理條例第八條及第九條距離限制規定，或者其他如核子反應器設施管制法第四條、水土保持法第二十條、水污染防治法第三十條、飲用水管理條例第五條等規定所設之類似距離限制規定，均係該等設施或處所，其本身就具有一定危害性，對於社會秩序與公共安全具有重大影響，然其設置如公墓、殯儀館、火化場等，立法技術上已可為細緻區分及管制，而非如系爭自治條例規定以一定距離限制適用於各種場所並期以達成各種不同公共利益。況電子遊戲場本身所可能對社會環境與公共秩序所產生的直接影響，已有其他法律加以管制，復以距離限制，或如多數意見所言，「不能謂與該目的之達成無關聯」，但關鍵在於關聯性程度。既然直接影響已有其他管制手段，距離限制是否仍具管制關聯性即非全然無疑。 再者，對於電子遊戲場業之管理，若著眼於其所生「二手效應」(secondary effects)，例如設置於高中職以下各級學校周圍，對於自制力尚有不足之兒童及青少年，將生引誘之可能危害，或者是此種場所出入人等複雜，容易滋生事端，造成犯罪，甚至因此影響鄰近周遭房地產價值，[28]此等考量，是否足以支持系爭自治條例規定於系爭條例規定外，另設超出甚多之距離管制之正當性，本席亦無法全然同意多數意見於毫無審查判斷下所為之結論，否則，以目前避免兒童及青少年過度飲食含糖飲料或速食，則關於提供含糖飲料或速食等營業場所，亦應設有距離限制，然實際上並無相關法律採取此種作法，則何以電子遊戲場業特別規定距離限制？縱退萬步言，就讀高中職以下兒童及青少年之自制力較薄弱，若電子遊戲場距離學校過近，將有引誘而影響其身心發展之虞；然而圖書館、醫院等非以兒童及青少年經常出入之場所，電子遊戲場何以須與之一定距離？ 又為此，則於系爭條例規定後設置之電子遊戲場業，與之後系爭自治條例規定後欲新設者，兩者同屬立法者眼中有礙「社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」，是否亦應一併廢止既有電子遊戲場之合法營業許可，而一併重新洗牌？顯然受信賴保護原則與法不溯及既往原則之保障下，既有合法設置營業的電子遊戲場業仍可於原址不受影響，然可能已不符系爭自治條例規定之距離限制，卻仍可繼續營業，又豈非無礙於「社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」？凡此更可認系爭自治條例規定之距離限制，與其所欲達成之公共利益，並不具實質甚至緊密關聯性。 三、結論 現代社會都市化發展的結果，人際關係與生活空間極度壓縮，彼此間交互影響已是不爭之事實，分區管制(zoning)以維護都市群體生活，於十九世紀後即為複雜之社會問題與法律介入管制之議題，特別是在地狹人稠的國家例如日本，即便如美國領土廣袤，亦因都市化集中的結果，此種議題於各國層出不窮，司法案例亦常見之。[29]基於傳統價值觀，對於電子遊戲場業、殯葬設施、垃圾場、焚化爐、工廠、市集、夜市甚至於性交易區域等，我國社會仍存有許多刻板印象與污名化的立場，進而反映於法律管制之手段與方法之上。即便如性交易區域，業經本院釋字第六六六號解釋宣告行為時社會秩序維護法第八十條第一項第一款規定違憲，立法者之後制定同法第九十一條之一規定，截至目前為止，仍無直轄市、縣（市）政府制定相關自治條例，規劃得從事性交易之區域，等同完全限制性交易之行為。電子遊戲場業亦然。事實上，隨著除魅化與社會型態與科技發展的轉變，特別是網際網路與行動通訊設備的普及化，許多活動均可透過網路而為之，現實生活中的距離限制，如同涉及電子遊戲場業設置之系爭自治條例規定，以距離「隔絕」有礙社會善良風俗與國民身心發展的電子遊戲場，兩者之間是否具有實質甚至緊密關聯性，本席並無多數意見如此確信。 |
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