大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| 二、系爭自治條例規定過度侵害人民營業自由及工作權，牴觸比例原則 本院關於營業自由與工作權、財產權之保障，自釋字第五一四號解釋之後，即已採取如德國聯邦憲法法院裁判見解，對於營業自由與工作權之限制，區分為執行職業自由及選擇工作及職業之主觀與客觀許可要件之限制，並分別與寬鬆、中度及嚴格等不同審查基準認定其合憲性，其具體內涵，本席亦曾於本院釋字第六六六號解釋所提出之協同意見書中加以闡明。本件解釋涉及系爭自治條例規定所定之「特定機關及處所」及「相隔距離」等要件限制，究竟涉及上開何種限制，進而決定其審查基準，多數意見似乎並無明確認定。從多數意見之結論而言，似乎係以系爭自治條例規定之上開限制，係屬地點選擇之執業自由之限制，而以寬鬆基準認定其合憲性。 （一）系爭自治條例規定之「距離」限制之性質，應屬選擇工作及職業之客觀許可要件 多數意見以系爭自治條例規定之距離限制，其性質上屬「對從事工作地點之執行職業自由所為限制」，而認以寬鬆審查基準加以認定其合憲性，然而在適用審查基準時，多數意見以「又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用」認定限制之手段必要性，似又提高審查基準。然而，多數意見末以「如超出法定最低限制較多時，非無可能產生實質阻絕之效果，而須受較嚴格之比例原則之審查」，則於本件解釋所涉系爭自治條例規定所為之距離限制，是否已超出法定最低限制過多而產生實質阻絕之效果，本就為本件解釋應予具體審查者，而多數意見卻又毫無審究，徒令人不解。 系爭自治條例規定之距離限制，表面上看似為電子遊戲場設置地點之限制，實際上電子遊戲場因為距離限制，導致其根本無從設置，亦「非個人努力所可達成」（本院釋字第六四九號解釋參照），同時因為無從改變既有現存之特定機構或處所之相對位置，業已構成「選擇工作及職業之客觀許可要件」之限制，[12]並無須如多數意見所稱，須達到「實質禁絕」之情形，始由量變而質變成為客觀許可要件。 （二）系爭自治條例規定所欲追求之公共利益，尚非極重要之政府利益 本件解釋多數意見以系爭自治條例規定所欲追求之公共利益，基於系爭條例第一條規定，在於「維護社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」，然而此諸項目的係整部系爭條例之立法目的，而非系爭條例規定之目的，更非系爭自治條例規定所得依據者。從民國八十六年間立法研議電子遊戲場業之管理，當時鑑於電腦、電動玩具與柏青哥營業均未有合法營業之許可與管理，且此等遊戲經常涉及賭博行為與色情、暴力等違法行為，於七十九年間雖由教育部頒布施行「遊藝場業輔導管理規則」，仍非經由立法予以合法管理，最後乃以上開目的，透過分類、[13]分級管理[14]、事前管制之方式，以事前防止涉及賭博、色情及暴力等違法行為之電子遊戲機之設計、製造[15]及於電子遊戲場陳列[16]、營業[17]，以避免影響社會安寧、公共安全及兒童及青少年身心健全發展等公共利益。[18] 系爭條例於立法研議之處，即有共識透過都市計畫法及都市土地分區使用管制等相關規定，明確排除電子遊戲場業於住宅區之設置營業。系爭條例第八條即規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」以維護社會安寧與公共安全。而透過上開規定之限制，是否仍有系爭條例規定之必要，於立法之初多有爭論，當時行政院提案僅規定「應距離學校、醫院五十公尺以上」，其立法目的亦僅係以「由於電子遊藝場對社會安寧會造成一定之影響，故第一項明定電子遊藝場之營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院五十公尺以上。」[19]而五十公尺之距離限制，亦僅為「立法精神」，其「距離設制意義並不大」。[20] 當時草案條文僅規定「學校、醫院」，其範圍於立法討論時即生爭議，學校是否包括托兒所、幼稚園、安親班、補習班？醫院是否包括診所？若以上情形均包括在內，當時即有立法委員認為，電子遊戲場業將無處可設。[21]此外，若以避免兒童及青少年身心發展受到影響而沈迷其中、荒廢學業，有謂幼稚園兒童「除非是有父母親陪同，否則他們不會走進電玩店」，而僅須明確規範國民中小學及高中即可；[22]亦有謂「大學生雖然已滿十八歲，但是很多人仍然沈迷於電玩店，以致影響到學業」，因此應包括大學等等。[23]最後經朝野協商，將「學校」修正為「國民中、小學、高中、職校」。[24] 換言之，系爭條例規定之立法目的，並非如多數意見所言，係以系爭條例第一條象徵整部條例規定之立法目的，移作系爭條例規定乃至於系爭自治條例規定所欲追求之公共利益。而所謂「維護環境安寧」，固然屬正當之公共利益，究非重要甚至極重要之公共利益。此外，多數意見所引系爭條例第一條之立法目的，亦均屬消極避免「社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康」受到電子遊戲場設置而受到影響或侵害，並非具有積極目的之公共利益，本院亦應就此予以較嚴格之認定。[25] |
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